論政府在制度變遷中的角色轉(zhuǎn)換及定位

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1、論政府在制度變遷中的角色轉(zhuǎn)換及定位

2、第1　——兼論三元制度創(chuàng)新主體的構(gòu)建　　內(nèi)容提要：中國在進(jìn)行向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的進(jìn)程中，政府一直是推動制度變遷的"第一行動集團(tuán)"。但在不同的時期，政府的主導(dǎo)作用具有各自不同的特點(diǎn)，即進(jìn)行著角色的轉(zhuǎn)換。本文試從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度揭示制度變遷進(jìn)程中政府的角色轉(zhuǎn)換，分析角色轉(zhuǎn)換中存在的問題及原因并探討在向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型進(jìn)程中如何正確定位政府的角色?！　∫?、前言　　制度是為決定相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些規(guī)則，其主要作用是通過建立一個人們相互作用的穩(wěn)定的（但不一定有效）結(jié)構(gòu)來減少

3、不確定性。[1]制度變遷是制度的替代、轉(zhuǎn)換與交易過程。任何的制度變遷都有其變遷的主體，有效的主體是制度變遷的關(guān)鍵。諾斯把制度變遷主體分為"第一行動集團(tuán)"和"第二行動集團(tuán)"。第一行動集團(tuán)是制度變遷的創(chuàng)新者、推動者，而第二行動集團(tuán)是制度變遷的實施者。但兩者的地位并非是固定不變的，而是進(jìn)行著角色的轉(zhuǎn)換?！　≈袊谶M(jìn)行向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)換的進(jìn)程中，所選擇的是一種政府主導(dǎo)型的制度變遷方式。在改革的初始階段，中央政府是改革的"第一行動集團(tuán)"，中央政府的制度創(chuàng)新意愿和制度創(chuàng)新能力決定著制度變遷的內(nèi)容和方向。但隨著

4、改革的深入，地方政府的自主權(quán)日益增強(qiáng)，逐漸突破了中央政府主導(dǎo)的單一模式，形成了"中間擴(kuò)散型制度變遷方式"。[2]同時，隨著我國在增量改革中逐步引入產(chǎn)權(quán)規(guī)則，如實行國企改革、發(fā)展非國有經(jīng)濟(jì)以及決策權(quán)的逐步分散化，在越來越多的領(lǐng)域中政府開始逐步退出市場，出現(xiàn)了需求誘致型的制度變遷方式。這兩種方式的出現(xiàn)使得政府在制度變遷中的角色發(fā)生了較大的變化，傳統(tǒng)的由中央政府主導(dǎo)的單一模式開始被打破，而以中央政府、地方政府和市場主體為主的三元制度創(chuàng)新主體開始逐步形成。本文擬就這一問題作一探討?！　《?、政府的角色轉(zhuǎn)換過程：三元

5、創(chuàng)新主體的形成　　根據(jù)文森特o奧斯特羅姆的觀點(diǎn)，制度變遷可以分為三個層次：立憲層次、集體行動層次、操作層次。在立憲層次上，主要是形成對經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的一般性認(rèn)識及重大的戰(zhàn)略決策方針和進(jìn)行憲法性法律的創(chuàng)制。在集體行動層次上，主要是實現(xiàn)上述戰(zhàn)略決策的基本規(guī)則及政策措施。在操作層次上，主要是實施經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的具體制度創(chuàng)新活動。與這三個制度變遷層次相對應(yīng)，應(yīng)該有三組不同的參與主體。在我國的中央政府、地方政府和市場力量是三個主要的制度創(chuàng)新主體，它們各自的特點(diǎn)決定了其有各自的優(yōu)勢領(lǐng)域，同時在制度變遷中，由于三個主體之間

6、的相互博弈，它們的力量也發(fā)生著此消彼長的變化。因此，在我國政府以行政手段推動市場化的進(jìn)程中，是政府不斷調(diào)整自己角色的過程。中央政府、利益獨(dú)立化的地方政府和逐漸成熟的市場主體作為三個相對獨(dú)立的制度創(chuàng)新主體分別在特定的時期和特定的領(lǐng)域扮演著推動制度變遷的"第一行動集團(tuán)"的角色?！　。ㄒ唬┺D(zhuǎn)型初期政府的角色定位　　在我國漸進(jìn)式改革的初始階段，權(quán)力中心即中央政府是改革的倡導(dǎo)者和組織者，擔(dān)當(dāng)了推動制度變遷的"第一行動集團(tuán)"的角色。中央政府的制度創(chuàng)新能力和意愿是決定制度變遷方向的主導(dǎo)因素。這種制度變遷方式具有內(nèi)在的合

7、理性：一是轉(zhuǎn)型國家在計劃體制下形成了國家對經(jīng)濟(jì)的深度干預(yù)，中央政府手中掌握了大量的管理和直接運(yùn)行經(jīng)濟(jì)的權(quán)力和能力。由于轉(zhuǎn)型國家在轉(zhuǎn)型前國內(nèi)幾乎不存在具有獨(dú)立力量的社會勢力，所以除非政府自身同意讓渡權(quán)力，否則在政府之外幾乎沒有力量和制度渠道使政府進(jìn)行分權(quán)。因此，中央政府形成推進(jìn)市場化改革的認(rèn)識至關(guān)重要。二是從計劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)是一個基礎(chǔ)性的制度變遷過程，這個過程需要中央政府的參與。不論原有政府權(quán)力在新經(jīng)濟(jì)體制下的重新分配，還是國家重新確定自身在新體制中的地位，以及拋棄舊規(guī)范認(rèn)可新規(guī)范都需要政府的參與。三是

8、能夠以行政力量對抗行政力量對市場化進(jìn)程的阻撓。轉(zhuǎn)型國家在推進(jìn)市場化進(jìn)程中肯定會受到來自行政力量的逆向干預(yù)。這些干預(yù)力量，或者是出于維護(hù)既得利益，或者是源自舊有的思維方式。以強(qiáng)大的中央政府行政力量為市場發(fā)育掃清制度障礙，是轉(zhuǎn)型國家市場化進(jìn)程的必然選擇。四是與其他社會主體相比，轉(zhuǎn)型國家的政府擁有較多的資源和力量，充分利用已有的政府系統(tǒng)能夠減少社會的震蕩，降低變遷的成本。因此，改革之初我國實行的是供給主導(dǎo)型制度變遷。"對于一個有著長期集權(quán)且市場不發(fā)達(dá)的國家來講，供給主導(dǎo)型的制度變遷將起主要作用。"[3]其特征是

9、：　?。?）中央政府憑借行政命令、法律規(guī)范和利益刺激，在行政系統(tǒng)內(nèi)自上而下的規(guī)劃、組織和實施制度創(chuàng)新?！　。?）在比較制度創(chuàng)新的成本收益時，中央政府更多地考慮宏觀因素，即在國家和中央的角度研判制度創(chuàng)新的利弊得失。盡管潛在的制度創(chuàng)新收益會誘發(fā)微觀主體的制度需求，但微觀主體的收益大小并不成為制度創(chuàng)新的目標(biāo)函數(shù)，只有權(quán)力中心獲得的制度收益大于其真實成本時實際的制度變遷才有可能發(fā)生。