從東洞庭湖濕地論濕地保護(hù)和自然保護(hù)區(qū)立法完善

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1、從東洞庭湖濕地論濕地保護(hù)和自然保護(hù)區(qū)立法完善-水利治理簡介：東洞庭湖國家級自然保護(hù)區(qū)成立于1982年。1992年，它被指定為國際重要濕地，特別是作為越冬候鳥的棲息地。1994年被國務(wù)院批準(zhǔn)晉升為國家級自然保護(hù)區(qū)。它位于長江中游南部，面積19萬公頃，其中核心區(qū)面積6.54萬公頃，范圍自君山島、注滋河口向西至大西湖、小西湖。東洞庭湖自然保護(hù)區(qū)孕育有豐富的自然資源，但面對當(dāng)今經(jīng)濟(jì)發(fā)展的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，表現(xiàn)出較明顯的生態(tài)脆弱性：周圍密集的人口、周圍社區(qū)農(nóng)業(yè)和蘆葦生產(chǎn)發(fā)展、當(dāng)?shù)芈糜伟l(fā)展，都使這片濕地承受巨大的壓力。關(guān)鍵字：洞庭湖濕地論濕地保護(hù)自然保護(hù)區(qū)立法完善東洞庭湖國家級自然保護(hù)區(qū)成立于19

2、82年。1992年，它被指定為國際重要濕地，特別是作為越冬候鳥的棲息地。1994年被國務(wù)院批準(zhǔn)晉升為國家級自然保護(hù)區(qū)。它位于長江中游南部，面積19萬公頃，其中核心區(qū)面積6.54萬公頃，范圍自君山島、注滋河口向西至大西湖、小西湖。東洞庭湖自然保護(hù)區(qū)孕育有豐富的自然資源，但面對當(dāng)今經(jīng)濟(jì)發(fā)展的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，表現(xiàn)出較明顯的生態(tài)脆弱性：周圍密集的人口、周圍社區(qū)農(nóng)業(yè)和蘆葦生產(chǎn)發(fā)展、當(dāng)?shù)芈糜伟l(fā)展，都使這片濕地承受巨大的壓力。東洞庭湖濕地保護(hù)和可持續(xù)利用所涉及的立法問題包括：國內(nèi)法與國際法的銜接問題　　1、《濕地公約》的宗旨。1971年簽訂的《濕地公約》強(qiáng)調(diào)的是對濕地單一生態(tài)功能的保護(hù)，即對作為水

3、禽棲息地的濕地給予特別保護(hù)。盡管公約也承認(rèn)濕地具有調(diào)節(jié)水分循環(huán)和維持濕地動(dòng)植物的基本生態(tài)功能，具有巨大的經(jīng)濟(jì)、文化、科學(xué)及娛樂價(jià)值，但考慮其作為水禽棲息地而給予保護(hù)是公約最直接的目的和宗旨?！　?、保護(hù)區(qū)的單一保護(hù)職能與生態(tài)系統(tǒng)整體性之間的沖突。按照公約的規(guī)定，目前東洞庭湖國家級自然保護(hù)區(qū)機(jī)構(gòu)和權(quán)限的設(shè)置以對鳥類資源的保護(hù)為中心沒有什么不妥，用當(dāng)?shù)厝思氨Ｗo(hù)區(qū)自己的話說，“是管打鳥的機(jī)構(gòu)”。但保護(hù)鳥不只是個(gè)關(guān)于鳥類資源本身的問題，生態(tài)系統(tǒng)的整體性決定了土地、魚類資源的利用和保護(hù)狀況與鳥類資源的保護(hù)密切相關(guān)。一項(xiàng)問卷調(diào)查表明，31.1％的人反映保護(hù)區(qū)內(nèi)經(jīng)常有人捕魚，禁漁期內(nèi)也有人捕

4、魚；68.9％的人反映漁民用“迷魂陣”捕魚，34.4％的人反映漁民用電捕?？梢?，漁政管理方面明顯存在保護(hù)不足的問題。過度捕撈，導(dǎo)致漁獲量近幾年來的持續(xù)下降，也導(dǎo)致水禽等動(dòng)物棲息地的破壞，但保護(hù)區(qū)的職能范圍有限，對此無能為力。這是強(qiáng)調(diào)濕地單一生態(tài)功能的保護(hù)帶來的弊端?！　?、由單一生態(tài)功能保護(hù)走向綜合生態(tài)功能保護(hù)的設(shè)想。如果根據(jù)東洞庭湖的實(shí)際情況，由保護(hù)區(qū)同時(shí)執(zhí)行漁業(yè)資源的保護(hù)職能，可以在不增設(shè)管理機(jī)構(gòu)和人員、不增加管理成本的基礎(chǔ)上更好地實(shí)現(xiàn)公約目的。這樣處理雖然超越了《濕地公約》的要求，卻有助于提高濕地生態(tài)功能的保護(hù)效益。這與公約的基本出發(fā)點(diǎn)仍然一致，因?yàn)椤稘竦毓s》確定的是一

5、個(gè)較低水平的保護(hù)要求。《自然保護(hù)區(qū)條例》的局限1、《自然保護(hù)區(qū)條例》（以下簡稱為《條例》）未能解決設(shè)立自然保護(hù)區(qū)與不同利益主體發(fā)生沖突的情況下如何協(xié)調(diào)的問題。就東洞庭湖而言，濕地保護(hù)存在多個(gè)方面不同層次的沖突：　?。?）經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)境利益的沖突。這種沖突異常尖銳。具體表現(xiàn)在：第一，濕地利用過濫加劇生態(tài)破壞。如漁民的過度捕撈對漁獲量下降的影響；蘆葦場的增加在提高農(nóng)民收入的同時(shí)，加速了東洞庭湖的泥沙淤積，湖床抬高；蘆葦冬季收割和運(yùn)輸對鳥類棲息地的影響；速生樹種歐美楊的種植有可能加速泥沙的淤積，增加洪水隱患，等等。第二，資源保護(hù)本身的成本。如保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置導(dǎo)致政府的支出增加；停

6、止獵鳥導(dǎo)致收入的減少；稻谷被受保護(hù)鳥類啄食導(dǎo)致?lián)p失等。這種沖突未得解決的后果之一是自然保護(hù)的法律政策失效。　　（2）跨行政區(qū)劃的濕地保護(hù)和利用引發(fā)地方利益的沖突。盡管漁業(yè)和葦業(yè)資源的利用過濫對漁獲量、行洪以及水禽棲息地都已經(jīng)造成了實(shí)際的危害，但保護(hù)區(qū)受保護(hù)鳥類資源單一職能的局限而無能為力。如果保護(hù)區(qū)同時(shí)享有保護(hù)魚類資源和其他生物資源的職能，更有利于制約過度捕撈，促進(jìn)資源的可持續(xù)利用。但這意味著保護(hù)區(qū)將行使一部分漁政的職權(quán)，導(dǎo)致東管會職權(quán)的削弱和湖南省岳陽縣既得利益的減少，故很難得到實(shí)施?！　。?）部門利益的沖突。我國自然保護(hù)區(qū)采取的是分類型、分等級、分部門的多重交叉管理體制，導(dǎo)

7、致了多頭管理，各自為政，建設(shè)與管理脫節(jié)的局面。再加上自然保護(hù)區(qū)本身可能具備多種類型的生態(tài)因子，問題就更為復(fù)雜?！　。?）長遠(yuǎn)利益與短期利益的沖突?！　〉谝唬爸L行短”的矛盾。問卷調(diào)查結(jié)果顯示，漁民對于魚類資源的保護(hù)及其長遠(yuǎn)利益是認(rèn)識有余行動(dòng)不足：56.7％的人認(rèn)為應(yīng)該禁漁，17.8％的人認(rèn)為禁漁期太短，13.3％的人認(rèn)為禁漁期太長，只有13.3％的人反對禁漁。其中擁護(hù)禁漁的大部分是本地漁民，反對禁漁的多是外地漁民。本地漁民擔(dān)心禁漁不徹底，導(dǎo)致洞庭湖的魚在他們這一代手上“絕種”，外地漁民則多