公債法律制度的完善論文

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1、公債法律制度的完善論文【摘要】我國否定地方政府發(fā)債權(quán)的做法與分稅分級財政的內(nèi)在邏輯不相符合。同時，也造成了諸多問題：地方政府資金緊缺，管理職能缺位；中央政府負擔過重，債務(wù)依存率超過警戒線；地方政府通過非正常融資渠道規(guī)避法律，使得監(jiān)管困難等等。因此，允許發(fā)行地方公債已成為必然。再加上中央政府擁有多年的國債管理經(jīng)驗和居民閑置存款充足等原因，，我國也已具備了允許發(fā)行地方債券的現(xiàn)實可行性。然而..，除了發(fā)或不發(fā)，地方公債問題重點還在于如何監(jiān)管，本文在末尾部分對監(jiān)管主體、內(nèi)容等進行了闡述?！娟P(guān)鍵詞】地方公債監(jiān)管財政

2、穩(wěn)健主義【正文】發(fā)行地方公債的必要性、可行性與規(guī)制人類對公債的認識經(jīng)歷了這樣的階段:資本主義早期要求財政平衡,不得在財政中列赤字。國家的財政開支只能以稅收、費用等非稅收入作為來源，公債的合法性被完全否定。1進入壟斷資本主義時期，受經(jīng)濟危機影響，國家開始大規(guī)模干預(yù)經(jīng)濟，尤其是新增了許多任務(wù)，如保障充分就業(yè)和景氣政策、給付社會福利、提供公共建設(shè)等等。為兌現(xiàn)政府對納稅人的承諾，國家便只有大規(guī)模舉債。但隨著“稅收國家”成為“債務(wù)國家”，新的問題又源源而來，“財政穩(wěn)健主義”有了新的要求。中國的國債發(fā)行歷史也有著類似

3、的軌道：建國初期以“既無內(nèi)債，又無外債”為榮，后逐漸將發(fā)行國債作為財政融資的重要手段。直至98年，中央政府為擴大內(nèi)需而實施積極的財政政策，大規(guī)模增發(fā)國債用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在發(fā)達國家，地方債券是公債體系中的重要組成部分，也就是說，地方政府也可以在經(jīng)常性財政資金不足的情況下，為滿足地方經(jīng)濟與社會公益發(fā)展的需要，根據(jù)有關(guān)法律的規(guī)定向社會發(fā)債融資。然而，不同的是，在我國，人們雖已不“談債色變”，但仍然視地方公債為洪水猛獸?！额A(yù)算法》規(guī)定：地方各級政府要按照量入為出的原則編制預(yù)算，不列赤字；除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外

4、，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。事實上，在分稅制財政體制的國家中，舉債權(quán)應(yīng)是各級政府都擁有的財權(quán)。而我國將逐步允許地方債券的發(fā)行也成為必然，關(guān)鍵問題在于怎么發(fā)、發(fā)多少。以下就從經(jīng)濟學原理、現(xiàn)實中的困境、條件等角度分析地方公債的必要性、可能性，以及最至關(guān)重要的對地方債的監(jiān)管問題。一、經(jīng)濟學角度看地方公債發(fā)行必要性根據(jù)提布特模型，如果每個地方政府分別提供不同的公共產(chǎn)品，那居民就可以根據(jù)自己的需求偏好來選擇去哪個地方居住。這種居民“以足投票”的情況一方面刺激了地方政府努力提供適合于本地居民偏好的公共產(chǎn)品，另一方

5、面也使政府難以通過稅收對流動性要素進行征稅，從而削弱了地方資源的可征稅性和地方政府的可征稅能力。在地方政府提供公共產(chǎn)品時，如果通過稅收籌資，就使得受益和負擔成本分離，使現(xiàn)在的居民承擔了以后居民的成本，他們會通過地區(qū)間的流動表達不滿，這樣政府提供公共產(chǎn)品的有效性就得不到滿足，因此，地方政府就必須通過舉債來避免這種副作用。2另一方面，從資源配置的角度，由于地方公債主要用于社會基礎(chǔ)設(shè)施、教育等公共產(chǎn)品以及一些準公共產(chǎn)品，就會間接地增強薄弱的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)部門，壓縮一般生產(chǎn)性部門。簡言之，地方公債的發(fā)行會產(chǎn)生改變社會產(chǎn)

6、業(yè)結(jié)構(gòu)的效應(yīng)。二、現(xiàn)實中禁止地方發(fā)債權(quán)所帶來的困境（一）地方政府資金缺乏財政職能缺位這首先表現(xiàn)為造成了城市地方政府對基礎(chǔ)設(shè)施的投入資金短缺。我國多年來實行高度集中的計劃經(jīng)濟體制，政府投資絕大部分投向生產(chǎn)性領(lǐng)域，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相當薄弱?；A(chǔ)設(shè)施一方面為提高地方綜合經(jīng)濟實力提供了物質(zhì)基礎(chǔ)，另一方面還可以優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、擴大消費內(nèi)需、拉動經(jīng)濟增長。然而，中央政府只負責那些關(guān)系國計民生的重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如鐵路、國道等，而大部分城市基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)都要按照“誰投資，誰收益”的原則由各級地方政府自籌資金解決。除了基

7、礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，地方政府還比中央政府更直接地對本地居民的社會福利負責，例如教育、醫(yī)療、環(huán)境保護等等。公益事業(yè)上不斷擴大的支出，也使得地方政府在財源上陷入了更大的困境。因此，給予地方政府舉債權(quán)可以有效緩解其在財政上的困境，解決公用事業(yè)的資金來源問題，使得地方政府真正地把“該管的事起來”。3（二）中央政府負擔過重債務(wù)依存率超過警戒線我國債務(wù)負擔率尚處于較低水平,但由于發(fā)行的都是中央政府債務(wù),..就使得中央政府的債務(wù)依存率過高,已經(jīng)遠遠超過國際警戒線。從宏觀上說，這是我國長期以來中央權(quán)力過于集中的體制所造成的。法律

8、雖不允許地方政府通過舉債融資，但地方建設(shè)必須進行，因此，中央政府就只有采取增發(fā)國債，而又部分轉(zhuǎn)借地方政府的措施，例如，1998年發(fā)行1000億元特殊公債就有500億轉(zhuǎn)借地方政府。4這實際只屬無奈之舉，并非長久之計。分稅制下是“一級政府，一級財政”，各級政府要有相應(yīng)的融資能力才能夠順利完成本身的財政職能。在不可能大幅度提稅的情況下，只有通過法律明確規(guī)定地方財政的發(fā)債資格，才能使中央在地方事務(wù)上的權(quán)力過度膨脹的局面得以緩解，也才能