[公共管理論文]公共管理基本問題初探 .

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1、[公共管理論文]公共管理基本問題初探.;一、公共事務(wù)——公共管理的起點(diǎn)公共管理是對(duì)公共事務(wù)的管理，沒有公共事務(wù)，就沒有公共管理。所以，研究公共管理，首先要明確公共事務(wù)的內(nèi)涵、性質(zhì)與范圍問題。在西方，公共事務(wù)是與私人事務(wù)相對(duì)的概念，是指提供關(guān)涉全體社會(huì)成員公共利益的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的相關(guān)活動(dòng)。從根本上講，這種觀點(diǎn)來自社會(huì)契約論。個(gè)人經(jīng)由社會(huì)契約而結(jié)成國家，在組成國家的過程中，個(gè)人把裁判糾紛等自然權(quán)利讓渡給國家，形成政治權(quán)力，由此，國家的基本職責(zé)就是管理這些個(gè)人無法完成或不愿承擔(dān)的事務(wù)，即公共事務(wù)。在這樣的邏輯下，國家管理公共事務(wù)就是要滿

2、足社會(huì)全體成員的共同需要，當(dāng)然也就是符合全體社會(huì)成員“公共利益”的。這種看法片面強(qiáng)調(diào)了公共事務(wù)與全體社會(huì)成員的相關(guān)性，沒有揭示出國家管理公共事務(wù)的本質(zhì)，也沒有反映出國家是為誰提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，是在保護(hù)和實(shí)現(xiàn)誰的利益。我們認(rèn)為，在階級(jí)社會(huì)中，所謂公共事務(wù)，是指該社會(huì)的統(tǒng)治階級(jí)為了把社會(huì)控制在“秩序”范圍內(nèi)，推動(dòng)社會(huì)發(fā)展，所進(jìn)行的滿足社會(huì)成員共同需要與要求的一系列社會(huì)活動(dòng)。它具有四個(gè)主要特征：一是階級(jí)性。在階級(jí)社會(huì)中，社會(huì)的公共利益必然反映出統(tǒng)治階級(jí)的利益要求，公共事務(wù)的具體內(nèi)容也必然滿足統(tǒng)治階級(jí)的根本需要。二是公益性。公共事務(wù)的表現(xiàn)

3、形式是公共物品與公共服務(wù)，公共物品與公共服務(wù)具有消費(fèi)的非排他性，不能只為供給方單獨(dú)享有，而是會(huì)使社會(huì)成員普遍受益。因此，從形式上看，公共事務(wù)的受益對(duì)象是一定范圍的社會(huì)公眾。三是多樣性。公眾對(duì)公共物品和服務(wù)質(zhì)與量方面的需求偏好千差萬別，而且呈現(xiàn)出不斷變化的趨勢。這就決定了公共事務(wù)種類繁多。內(nèi)容廣泛，同時(shí)也決定了公共管理方式。方法的多樣化。四是層次性。公共事務(wù)所針對(duì)的是不同層次的公共問題，所涉及的社會(huì)成員范圍有大有小，由此，公共事務(wù)可分為全球性公共事務(wù)、全國性公共事務(wù)和地方性公共事務(wù)等不同層次。其中，階級(jí)性與公益性是公共事務(wù)的本質(zhì)屬性，多樣

4、性與層次性是公共事務(wù)的表現(xiàn)形式。由于不同的公共事務(wù)在階級(jí)性和公益性特征方面存在明顯差異，可以根據(jù)這一點(diǎn)從理論上把公共事務(wù)分為政治性公共事務(wù)和社會(huì)性公共事務(wù)兩類。所謂政治性公共事務(wù)，是指與國家政權(quán)建設(shè)緊密相關(guān)，涉及國家政權(quán)穩(wěn)定和國家政治發(fā)展的，需要依靠國家強(qiáng)制力加以解決的公共事務(wù)，如軍事、外交。司法、維護(hù)公共安全等。政治性公共事務(wù)具有明顯的階級(jí)性特征，但同樣具有公益性，比如，國家安全和公共安全不僅對(duì)統(tǒng)治階級(jí)有利，也對(duì)被統(tǒng)治階級(jí)有益。社會(huì)性公共事務(wù)是不必然依靠國家強(qiáng)制力來解決的公共事務(wù)，如教育?？萍?。公共交通、醫(yī)藥衛(wèi)生等。這類公共事務(wù)與社會(huì)

5、成員的切身利益休戚相關(guān)，顯示了較強(qiáng)的社會(huì)公益性，但在階級(jí)社會(huì)中，任何社會(huì)性公共事務(wù)同樣具有階級(jí)性，都必然反映統(tǒng)治階級(jí)的意志與利益。在階級(jí)社會(huì)，國家承擔(dān)著管理兩類公共事務(wù)的職責(zé)，對(duì)政治性公共事務(wù)的管理職能稱為政治職能，對(duì)社會(huì)性公共事務(wù)的管理職能則稱為社會(huì)職能。在社會(huì)主義國家里，政治職能是為了人民當(dāng)家作主，社會(huì)職能是為人民服務(wù)，提高人民的物質(zhì)文化生活水平，這表明他們之間的關(guān)系是并列的，處于同等地位，其活動(dòng)方向、總作用是一致的。所以，我們在政府職能轉(zhuǎn)變問題上要注意防止一種錯(cuò)誤傾向，即把我國當(dāng)前政府職能的轉(zhuǎn)變片面理解為以社會(huì)職能代替政治職能，強(qiáng)

6、化社會(huì)職能必然要以弱化政治職能為前提。這種觀點(diǎn)實(shí)際上是割裂了國家職能的內(nèi)在統(tǒng)一性。事實(shí)上，強(qiáng)化社會(huì)職能只是政府職能重心的轉(zhuǎn)移，并不意味著要弱化國家政治職能，相反是為了更好地實(shí)現(xiàn)政治職能，維護(hù)最廣大人民群眾的根本利益。二、公共事務(wù)管理的歷史沿革及公共管理的產(chǎn)生伴隨著公共事務(wù)的產(chǎn)生，人類社會(huì)就出現(xiàn)廠對(duì)公共事務(wù)管理的社會(huì)活動(dòng)。從歷史上看，在不同的歷史時(shí)期，人類對(duì)公共事務(wù)的管理在主體、客體和手段方面有所不同，根據(jù)這些方面的差異，可以把公共事務(wù)管理的發(fā)展粗略地劃分為三個(gè)階段。第一階段是早期成長階段，從公共事務(wù)管理產(chǎn)生之初起一直到19世紀(jì)中葉。這一

7、時(shí)期還可以分作兩個(gè)階段：門）在原始社會(huì)中，僅存在簡單的社會(huì)性公共事務(wù)，社會(huì)依靠自身的力量實(shí)現(xiàn)自我管理；門）在國家產(chǎn)生之后，政治性公共事務(wù)產(chǎn)生并日益突出，政府在公共事務(wù)管理中的作用越來越重要，但由于當(dāng)時(shí)社會(huì)發(fā)展條件的限制，主要運(yùn)用的是經(jīng)驗(yàn)式的管理手段。第二階段是公共行政階段，從19世紀(jì)中葉到20世紀(jì)80年代。在這一階段中無論是政治性公共事務(wù)還是社會(huì)性公共事務(wù)，其內(nèi)容和范圍都迅速擴(kuò)大，迫切需要通過有效管理來滿足社會(huì)共同需要；政府最終成為公共事務(wù)管理最重要的主體，主要運(yùn)用行政手段，保證公共事務(wù)管理的有序規(guī)范。第三階段是公共管理階段，從周世紀(jì)8

8、0年代開始至今。在這一階段，社會(huì)性公共事務(wù)的內(nèi)容和范圍更為擴(kuò)大，復(fù)雜性大大提高。主要依靠政府管理公共事務(wù)暴露出諸多弊端，由此引發(fā)了西方發(fā)達(dá)國家大規(guī)模的政府改革浪潮，公共事務(wù)的管理主體日趨多元化。另外，現(xiàn)代企