水工程與水權(quán)(崔建遠(yuǎn))

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1、水工程與水權(quán)崔建遠(yuǎn)清華大學(xué)法學(xué)院教授上傳時(shí)間:2004-10-5【內(nèi)容提要】水工程涉及多種民事權(quán)利類型，水權(quán)只是其中一類。水工程的所有權(quán)或者用益權(quán)自身不包含、不產(chǎn)生水權(quán)，水工程用益權(quán)與水權(quán)各為獨(dú)立的權(quán)利，所謂水利工程供水水權(quán)概念易生誤會(huì)，應(yīng)棄之不用。水工程所有權(quán)原則上歸投資者享有，于是有必要承認(rèn)地方所有權(quán)、部門所有權(quán)、法人所有權(quán)。南水北調(diào)涉及水資源所有權(quán)、水權(quán)、水工程所有權(quán)、水工程用益權(quán)，不可一律歸結(jié)為水權(quán)?！娟P(guān)鍵詞】水工程、水工程所有權(quán)、水工程用益權(quán)、水權(quán)、水工程與水緊密相聯(lián)，加上我國對水工程一直實(shí)行“誰投資、誰擁有”，“誰擁有

2、、誰受益”的政策，水工程的投資者、經(jīng)營者“近水樓臺(tái)”，一直在優(yōu)先使用著水，于是，在水權(quán)熱中出現(xiàn)了“水利工程供水水權(quán)”、[1](P66—72)“水工程用益權(quán)”[2](P22—23)等觀點(diǎn)。這既給我們啟示，又促使我們思考：水工程與水權(quán)之間到底存在何種關(guān)系?筆者認(rèn)為，水工程涉及多種類型的民事權(quán)利，決不可簡單地把它們一律歸為水權(quán)。一、水工程及其所有權(quán)在我國現(xiàn)行法上，土地為一類物，地上建筑物為獨(dú)立于土地的另一類物，兩者分別屬于土地所有權(quán)、建筑物所有權(quán)的客體。如此，不論土地歸國家所有還是屬于集體所有，豎立其上的水工程不當(dāng)然地歸屬于土地的所有權(quán)

3、人，基于我國一直奉行對水工程“誰投資、誰擁有”的原則，應(yīng)歸投資者所有。不過，其情形復(fù)雜，需要類型化。(一)在投資者只有國家的情況下，水工程由國家所有，比較清楚。例如，葛洲壩水利樞紐工程、長江三峽水利樞紐工程系國家投資興建，其所有權(quán)歸國家享有，不會(huì)產(chǎn)生疑問。(二)在投資者系單一的地方政府的情況下，水工程歸誰所有?例如，深圳市為從東江取水而出資修建的輸水渠工程、義烏市出資修建的從橫錦水庫到義烏引水管道工程，因無其他投資者，故按“誰投資、誰擁有”的原則，該輸水渠工程、引水管道的所有權(quán)應(yīng)分別歸深圳市、義烏市擁有，不會(huì)歸任何自然人、法人所有

4、，也不會(huì)成為其他市政所有權(quán)的客體。這里的“擁有”與“所有”同義嗎?如果是同義，上述水工程的所有權(quán)人就分別是深圳市、義烏市。但這違反《中華人民共和國憲法》(第6條、第11條、第13條等)及《中華人民共和國民法通則》(第73條、第74條、第75條、第77條等)的規(guī)定，因?yàn)檫@些法律只承認(rèn)國家所有權(quán)、集體所有權(quán)、個(gè)人所有權(quán)等所有權(quán)類型，未承認(rèn)地方所有權(quán)、部門所有權(quán)，是否承認(rèn)法人所有權(quán)，則暖昧不清。不過，這只是事情的一面。另一面是，每個(gè)省、市、縣等確實(shí)存在著自己特殊的利益，深圳市、義烏市同樣如此，它們出資興建的水工程及由此產(chǎn)生的利益確實(shí)有別

5、于國家利益，不同于其他市政的利益?，F(xiàn)行法的所有權(quán)制度漠視這些特殊利益，把這些水工程的所有權(quán)一律稱作國家所有權(quán)，已經(jīng)同真實(shí)生活相脫節(jié)，并非對現(xiàn)狀的事實(shí)性的描述。維護(hù)現(xiàn)行所有權(quán)制度者會(huì)說，在所有權(quán)問題上，我國實(shí)行“國家所有、分級管理”的運(yùn)行模式，地方、部門的特殊利益在“分級管理”的過程中得以體現(xiàn)。如果該解說在高度中央集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代尚能說服一些人的話，那么在利益多元化的今天，其理由遠(yuǎn)10非充分、堅(jiān)強(qiáng)有力。其一，我國實(shí)行中央與地方之間的財(cái)政包干，地方據(jù)此擁有的收入自己支配，其中包括用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、市政建設(shè)、投資水利工程，等等。這種地方利

6、益的特殊性遠(yuǎn)非高度中央集權(quán)體制下地方的那種狀況所能比擬，地方政府對其利益的支配力已經(jīng)具有所有權(quán)之實(shí)。所謂“分級管理”說、“代管”說等已經(jīng)難以準(zhǔn)確地描述這些現(xiàn)象，所有權(quán)說才恰如其分。其二，一律否認(rèn)地方所有權(quán)，只承認(rèn)國家所有權(quán)，在法律上就難以有效地對抗個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人因其政策水平不高、法律意識(shí)不強(qiáng)而對地方投資工程無法律根據(jù)地強(qiáng)制平調(diào)、上收，挫傷地方的積極性。這方面的教訓(xùn)實(shí)在不少。有條件地承認(rèn)地方所有權(quán)，會(huì)有助于保護(hù)地方的合法權(quán)益。其三，盡管現(xiàn)行法不承認(rèn)地方所有權(quán)、部門所有權(quán)，但在實(shí)際生活中卻存在著某些地方政府、行政部門不合理地“獨(dú)占”國家財(cái)

7、產(chǎn)、“侵占”其他主體合法權(quán)益而使本地區(qū)、本部門、本單位及其職工多獲取利益的現(xiàn)象，即存在著事實(shí)上的地方所有制、部門所有制。此類現(xiàn)象，才是我們應(yīng)堅(jiān)決反對的。反對的方式之一，是法律有條件地承認(rèn)地方所有權(quán)、部門所有權(quán)。通過法律明確規(guī)定地方、部門取得所有權(quán)的條件、程序，規(guī)定地方、部門可以享有的所有權(quán)的類型；對不符合的，就不承認(rèn)享有這類利益的合法性，就不認(rèn)定它們擁有地方所有權(quán)或部門所有權(quán)，反倒會(huì)有利于杜絕危害極大的事實(shí)上的地方所有制、部門所有制，形成法治的局面。其四，否認(rèn)地方所有權(quán)，只承認(rèn)國家所有權(quán)，在解釋其他主體使用、受讓深圳市投資興建的引

8、東江水工程的法律根據(jù)時(shí)，就會(huì)頗費(fèi)筆墨：國家已經(jīng)授權(quán)深圳市處分該輸水渠工程的權(quán)利?深圳市“代表”國家處分該工程?深圳市“代理”國家處分該工程?等等。無論哪種解釋，都不能令人滿意。若有條件地承認(rèn)地方所有權(quán)，則會(huì)毫不費(fèi)力地說明這些現(xiàn)象。其五，若承認(rèn)地方所