中國_上海_自貿(mào)區(qū)實(shí)施沿海捎帶業(yè)務(wù)政策之法律解讀

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1、中國(上海)自貿(mào)區(qū)實(shí)施沿海捎帶業(yè)務(wù)政策之法律解讀*馬得懿(華東政法大學(xué)國際航運(yùn)法律學(xué)院200042)內(nèi)容摘要:《中國(上海)自由貿(mào)易實(shí)驗(yàn)區(qū)總體方案》試點(diǎn)施行沿海捎帶業(yè)務(wù)政策，旨在促進(jìn)航運(yùn)管理模式創(chuàng)新、實(shí)現(xiàn)貿(mào)易投資便利化及提升我國航運(yùn)服務(wù)水平。沿海捎帶業(yè)務(wù)政策實(shí)質(zhì)是作為傳統(tǒng)航運(yùn)政策沿海運(yùn)輸權(quán)的適度開放。世界主要航運(yùn)國家依據(jù)本國航運(yùn)經(jīng)濟(jì)實(shí)際情況實(shí)施了不同模式的沿海運(yùn)輸權(quán)，這為探索自貿(mào)區(qū)實(shí)施沿海捎帶業(yè)務(wù)政策提供了某種視角的借鑒。由于沿海運(yùn)輸權(quán)與國家安全、政治互信、船舶登記、海運(yùn)服務(wù)自由化以及海員就業(yè)等息息相關(guān)，導(dǎo)致沿海捎帶業(yè)務(wù)政策的正面和負(fù)面影響兼

2、具。在比較研究和實(shí)證分析的模式下認(rèn)知實(shí)施沿海捎帶業(yè)務(wù)政策，基于我國航運(yùn)服務(wù)水平、國內(nèi)和國際集裝箱運(yùn)輸市場(chǎng)和運(yùn)力實(shí)際情況的考察，本文認(rèn)為實(shí)施管制－開放沿海運(yùn)輸權(quán)模式下的沿海捎帶業(yè)務(wù)政策，對(duì)中國而言不失為一種理性的選擇。關(guān)鍵詞:沿海捎帶業(yè)務(wù)沿海運(yùn)輸權(quán)管制－開放模式國家安全與政治互信中圖分類號(hào):F127文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1005－1309(2014)10－0089－011一、問題與挑戰(zhàn)《中國(上海)自由貿(mào)易實(shí)驗(yàn)區(qū)總體方案》(以下簡稱“方案”)勾勒了旨在“加快政府職能轉(zhuǎn)變、探討管理模式創(chuàng)新以及促進(jìn)貿(mào)易和投資便利化”的新圖景。根據(jù)方案，交通運(yùn)輸部

3、與上海市人民政府聯(lián)合制定實(shí)施意見以強(qiáng)化創(chuàng)新航運(yùn)政策的積極效益。作為一項(xiàng)重要的航運(yùn)政策創(chuàng)新，實(shí)施意見第6條規(guī)定實(shí)施沿海捎帶試點(diǎn)政策，積極推動(dòng)中轉(zhuǎn)集拼業(yè)務(wù)發(fā)展，允許中資航運(yùn)公司利用自有或者控股擁有的非五星旗國際航行船舶先行先試外貿(mào)出口集裝箱在國內(nèi)開放港口與上海港之間(以上海港為中轉(zhuǎn)港)的捎帶業(yè)務(wù)。為了增加可操作性和規(guī)范性，交通運(yùn)輸部發(fā)布《關(guān)于在上海實(shí)行中資非五星旗國際航運(yùn)船舶沿海捎帶的公告》(2013年第55號(hào))，明確了認(rèn)定“中資航運(yùn)公司”的標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施試點(diǎn)捎帶業(yè)務(wù)備案制、轉(zhuǎn)租限制以及處罰等內(nèi)容。然而，由于沿海捎帶業(yè)務(wù)在我國并沒有積累豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

4、，目前沒有形成成熟的沿海捎帶業(yè)務(wù)政策的實(shí)施效果評(píng)估機(jī)制，因此，實(shí)施沿海捎帶業(yè)務(wù)政策必然會(huì)衍生諸多問題。這些問題可能包括沿海捎帶業(yè)務(wù)政策對(duì)國內(nèi)國際航運(yùn)市場(chǎng)的積極或者消極影響、沿海捎帶業(yè)務(wù)政策的執(zhí)行、沿海捎帶業(yè)務(wù)政策與海運(yùn)服務(wù)自由化、國家安全等的關(guān)聯(lián)性等問題。一般地，沿海捎帶業(yè)務(wù)被認(rèn)為屬于沿海運(yùn)輸權(quán)范疇。而沿海運(yùn)輸權(quán)是否開放、開放程度和方收稿日期:2014－07－29*基金項(xiàng)目:本文受遼寧省社科基金項(xiàng)目“沿海經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)中相關(guān)法律問題研究”(L12BFX005)的資助。參見交通運(yùn)輸部和上海市人民政府《關(guān)于落實(shí)中國(上海)自由貿(mào)易實(shí)驗(yàn)區(qū)總體方案，加快

5、推進(jìn)上海國際航運(yùn)中心建設(shè)的實(shí)施方案》(交水發(fā)［2013］584號(hào))。式，是一個(gè)頗為復(fù)雜的問題。故此，探討沿海捎帶業(yè)務(wù)政策問題的切入點(diǎn)是從沿海運(yùn)輸權(quán)入手，以考察該政策的實(shí)施效果?；谘睾＿\(yùn)輸權(quán)的立法與實(shí)踐在國際上沒有形成統(tǒng)一的模式。因此，沿海捎帶業(yè)務(wù)政策在執(zhí)行中必然會(huì)受制于沿海運(yùn)輸權(quán)的理論與實(shí)踐，同時(shí)其亦面臨沿海運(yùn)輸權(quán)所固有的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。特別是實(shí)施沿海捎帶業(yè)務(wù)政策的監(jiān)督機(jī)制，如何理性地評(píng)估該政策風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，嘗試國際航運(yùn)政策的創(chuàng)新以實(shí)現(xiàn)國際貿(mào)易的便利化，顯然是自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)的重要范疇，本文對(duì)此進(jìn)行探討。二、沿海捎帶業(yè)務(wù)政策的實(shí)質(zhì)及其歷史淵源考察(

6、一)沿海捎帶業(yè)務(wù)政策的實(shí)質(zhì)交通運(yùn)輸部2013年第55號(hào)公告實(shí)質(zhì)是一種傳統(tǒng)的航運(yùn)政策，從其文義和政策動(dòng)向來審視，沿海捎帶業(yè)務(wù)具有傳統(tǒng)的航運(yùn)政策———沿海運(yùn)輸權(quán)(cabotage)的特征，屬于沿海運(yùn)輸權(quán)范疇。①然而，沿海運(yùn)輸權(quán)在不同國家的立法(cabotagelawsoracts)表述存在差異，在不同歷史階段其內(nèi)涵也有所不同。世界上影響比較大的沿海運(yùn)輸權(quán)的立法當(dāng)屬1920年美國的瓊斯法案(JonesAct)對(duì)沿海運(yùn)輸權(quán)的界定。1該法案明確規(guī)定在美國境內(nèi)航行的船舶必須由美國制造，并在美國登記注冊(cè);船舶的所有權(quán)至少有75%為美國公民擁有;船員必須是美

7、國公民。②瓊斯法案實(shí)施近百年來為美國的國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，保障了美國的國家經(jīng)濟(jì)安全和國防安全。③根據(jù)我國海商法典第4條、國際海運(yùn)條例第28條第2款的規(guī)定，我國的沿海運(yùn)輸權(quán)所規(guī)制的范圍似乎比較窄，即強(qiáng)調(diào)“海上運(yùn)輸和拖航”或者“船舶運(yùn)輸業(yè)務(wù)”。④相比而言，美國的沿海運(yùn)輸權(quán)顯得嚴(yán)格和周密，其創(chuàng)設(shè)了從多個(gè)方面和角度來限制外國船舶介入美國國內(nèi)運(yùn)輸?shù)捏w制。即便如此，依據(jù)交通運(yùn)輸部第55號(hào)公告，將沿海捎帶業(yè)務(wù)視為沿海運(yùn)輸權(quán)框架下的范疇，是不存在法律障礙的。沿海捎帶政策是以國內(nèi)開放港口與上海港之間為適用范圍的沿海運(yùn)輸權(quán)，某種意義上，是一種在多方面受到

8、限制的沿海運(yùn)輸權(quán)。目前沿海捎帶業(yè)務(wù)只是局限于集裝箱運(yùn)輸，而其他類型的沿海運(yùn)輸沒有包括在內(nèi)。因此，沿海捎帶業(yè)務(wù)政策的本質(zhì)仍然是沿海運(yùn)輸權(quán)問題，是傳統(tǒng)沿海運(yùn)輸權(quán)的適度開