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1、美國無居民海島集中管理機制和中國選擇 摘要：美國無居民海島開發(fā)中的“分而治之”、保護優(yōu)先開發(fā)模式、重在綜合性的開發(fā)機制以及“公地信托”模式，形成了美國頗具特色的無居民海島集中管理模式。美國的海島集中管理體制的形成是其長期奉行追求協(xié)調(diào)和高度重視無居民海島戰(zhàn)略價值的海洋政策的結(jié)果。美國無居民海島豐富的立法例和司法實踐表明，美國無居民海島管理體制的核心是保護優(yōu)先原則，并且適度追求“保護與開發(fā)”的平衡性。就中國無居民海島的管理體制而言，應該構(gòu)建富有中國特色的“集中統(tǒng)一”管理體制，深化和完善無居民海島的行政建制是構(gòu)建中國無居民海島集中統(tǒng)一管理
2、機制的重要途徑。關鍵詞：美國無居民海島；集中統(tǒng)一體制；綜合海洋政策；行政建制中圖分類號：F061.6文獻標識碼：A文章編號：1000176X（2013）09011508一、美國無居民海島主要開發(fā)模式與集中管理體制作為海陸兼?zhèn)涞奶厥怅懙貐^(qū)域，無居民海島具有多元的價值系統(tǒng)，即自然資源價值、生態(tài)經(jīng)濟價值、科學研究價值、軍事利用價值以及維護權益價值等[1]。26此外，基于地緣因素，導致了無居民海島極易引起主權紛爭，無居民海島一度被稱為“海洋中的政治性土地”[2]。這些因素浸染出了無居民海島開發(fā)與管理體制的復雜色彩。世界各國高度重視無居民海島的
3、開發(fā)與管理[3]。各國基于本國的國情，形成了各具特色的無居民海島開發(fā)模式，比較有影響的開發(fā)模式諸如日本的孤島開發(fā)模式、印度尼西亞無居民海島租賃模式、“馬爾代夫模式”以及“私人島嶼公司”模式等。中國作為海洋大國，在充分借鑒他國無居民海島管理體制的同時，必須根據(jù)本國的國情來探索無居民海島開發(fā)管理模式。就無居民海島管理體制而言，筆者以為，對中國無居民海島開發(fā)管理最具有借鑒價值的當屬美國無居民海島開發(fā)和管理體制。由于地緣、經(jīng)濟、法律環(huán)境以及海洋管理體制的因素，美國的無居民海島開發(fā)模式值得認真研究。美國的海洋地緣和中國的海洋地緣具有某種程度的類
4、似，因此考察美國無居民海島的管理法律體制，對中國而言具有借鑒意義。（一）無居民海島開發(fā)中的“分而治之”26雖然美國的島嶼資源眾多，但是并未追求過度開發(fā)無居民海島，而是采取區(qū)別情況“分而治之”的做法。美國對無居民海島的管理主要體現(xiàn)在經(jīng)濟開發(fā)、軍事利用、海洋生物保護以及海洋科技的研究上，對上述不同類型的海島采用不同的開發(fā)模式，施行不同的管理機制。美國海軍和美國海岸警衛(wèi)隊（USCG）定期巡視無居民海島，環(huán)保部門或者非官方環(huán)境組織經(jīng)常展開無居民海島資源的科學研究。因此，有一些無居民海島是只對科學家和研究人員開放的。而對于值得經(jīng)濟開發(fā)的無居民海
5、島，在有關機構(gòu)的嚴格審批和評估之后，才予以謹慎開發(fā)和利用。美國對無居民海島采取分而治之、因地制宜的管理政策，以達到最大限度地利用并保護島上的自然資源和稀有物種的目的[4]。對于一些具有海洋戰(zhàn)略地位的無居民海島，美國政府更是憑借其經(jīng)濟實力而重點投資建設，構(gòu)建其戰(zhàn)略部署。而對于具有旅游開發(fā)、經(jīng)濟效益等資源的無居民海島的開發(fā)，美國政府往往持有比較謹慎的態(tài)度。這形成了美國針對不同類型和功能的無居民海島，采取“分而治之”的開發(fā)模式。（二）保護優(yōu)先的開發(fā)模式26保護優(yōu)先的開發(fā)模式是指海島生態(tài)保護優(yōu)先于海島開發(fā)利用等其他一切活動的開發(fā)方式。美國對擁
6、有珍稀物種或歷史遺跡的無居民海島，往往采用嚴格保護模式，禁止一切機構(gòu)進行一般性開發(fā)。以美國俄勒岡州為例，俄勒岡州政府建立了一個無居民海島開發(fā)特別工作組，該工作組由負責自然資源事務的州長擔任主席。其職責是制定俄勒岡州海洋資源管理規(guī)劃，制定包括200海里專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)無居民海島資源的利用規(guī)劃。特別工作組建議建立海洋政策咨詢委員會，對無居民海島的開發(fā)采取審慎的原則，即對無居民海島的開發(fā)，必須經(jīng)過有關專家的評估和有關民眾的聽證，否則任何主體將無法獲得開發(fā)無居民海島的特權。（三）重在綜合性的開發(fā)機制與其他海洋國家的情景類似，美國的海島地區(qū)經(jīng)濟與美
7、國本土相比相對落后。為了發(fā)展海島經(jīng)濟，美國重視無居民海島綜合開發(fā)模式。美國大力推廣海島開發(fā)納入“聯(lián)邦貿(mào)易計劃行動項目”。根據(jù)美國有關貿(mào)易協(xié)定的規(guī)定，海島地區(qū)的經(jīng)濟和貿(mào)易也被納入聯(lián)邦貿(mào)易計劃，該計劃將通過吸引國內(nèi)外的投資者，發(fā)展新的產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)造就業(yè)機會從而增強海島經(jīng)濟實力。這些綜合性的措施主要包括海島計劃署和美國與外國商業(yè)服務處將向海島地區(qū)提供一系列的投資項目，同時將海島地區(qū)的進口納入稅收條約的談判范圍之中。通過美國的海島項目可以看到，美國為了海島地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，將海島的開發(fā)與其他經(jīng)濟開發(fā)活動密切聯(lián)系起來，并鼓勵引進外資，借助外力來促進海
8、島地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展[5]。（四）“公地信托”模式該開發(fā)模式多見于遠離美國本土大陸的島嶼開發(fā)模式，并且開發(fā)的動機是發(fā)展無居民海島的經(jīng)濟。北馬里亞納群島自由聯(lián)邦（CommonwealthoftheNorthernMariana
