關于預算調(diào)整的理論思考

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1、關于預算調(diào)整的理論思考政府預算是經(jīng)法定程序批準的財政年度收支計劃，一般經(jīng)歷編制、審批、執(zhí)行和決算四個階段，共中執(zhí)行階段是整個公共預算管理的關鍵。在這一過程中，由于理論預測水平的局限性，經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢、政治以及自然環(huán)境的不確定性，適當作些局部調(diào)整是各國政府的通常之舉，也是順應環(huán)境、實現(xiàn)政府政策目標的保證。然而這一本應作為應對特殊情況下的特殊舉措，在我國卻成為了各級政府的慣常手段之一。所謂“年年預算，預算一年”正是預算執(zhí)行中的頻繁調(diào)整的真實寫照。對于如何界定預算調(diào)整的范疇，我國現(xiàn)行的《預算法》中并沒有一個較清晰的表述，模糊認識導致了一些公共部門的不規(guī)范的行為，嚴重

2、削弱了政府預算的法律權威性。　　一、對《預算法》中關于預算調(diào)整情形的兩種不同理解　　1.以預算收支是否平衡為標準，界定什么是預算調(diào)整　　這種觀點認為，只要總支出不超過總收入或者原批準的預算中舉借債務的數(shù)額不增加，其收支規(guī)模的變化、收支結(jié)構(gòu)的變更，都不屬于預算調(diào)整范圍，當然也就不需要各級人大審查批準。其法律依據(jù)是：（1）《預算法》第53條規(guī)定：“預算調(diào)整是指經(jīng)全國人民代表大會批準的預算和經(jīng)地方各級人民代表大會批準的本級預算，在執(zhí)行中因特殊需要增加支出或者減少收入，使原批準的預算中舉借債務的數(shù)額增加的部分變更”。（2）《預算法》第55條規(guī)定：“未經(jīng)批準調(diào)整預算，

3、各級政府不得作出任何使原批準的收支平衡的預算總支出超過總收入或者使原批準的預算中舉借債務的數(shù)額增加的決定”。另外第73條中還規(guī)定對有責任的主管人員和其他直接責任人員追究行政責任?！　?.以批準的預算為基準，界定什么是預算調(diào)整　　這種觀點認為，預算執(zhí)行過程中由于收入、支出政策發(fā)生較大的變化，以及收入、支出規(guī)模、結(jié)構(gòu)發(fā)生較大變化，造成實際收入、支出與原來批準的預算發(fā)生較大差異的，就應屬于預算調(diào)整，需要審查批準，而不論是否影響收支平衡。其法律依據(jù)是《預算法》第9條規(guī)定的“經(jīng)本級人民代表大會批準的預算，非經(jīng)法定程序，不得變更?！倍业?7條也對地方人大的初步審查制度

4、作出了明確規(guī)定?！　“凑涨耙环N處理方法理解，（1）涉及到舉借債務時，除了中央預算存在預算調(diào)整問題外，地方根本不存在預算調(diào)整的問題，因為《預算法》第28條有規(guī)定：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字，除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方債券”。（2）任何大的收支政策變動、收支規(guī)模、結(jié)構(gòu)等變動，只要不出現(xiàn)預算赤字，就不作為預算調(diào)整，自然也就無需立法機構(gòu)審批，下文稱之為平衡標準?！　〉凑蘸笠环N方法理解，預算調(diào)整的內(nèi)容分為兩部分：一是由于政策影響，國家重大的收支調(diào)整，如農(nóng)村稅費改革引起的變更，新出臺的增收（減收）增支（減支）政策；二是

5、其他各種原因造成的收支出現(xiàn)較大變化，需作調(diào)整，例如本年度預算執(zhí)行中，用本級增收的收入出臺重大的增資政策或者新增重大的基本建設項目，因執(zhí)行中始終以批準的預算計劃作為依據(jù)，以下稱之為預算標準。　　由此看來，對于預算調(diào)整的確切含義，《預算法》的界定是模糊不清的，顯然對于各級政府和公共部門來說，相對于第二種預算調(diào)整的界定，第一種界定即平衡標準的自由度更大，只要執(zhí)行中不逾越預算收支總規(guī)模的界限，任何結(jié)構(gòu)的變動都無需經(jīng)過各級人民代表大會審核批準，從而擁有較大的自由裁量權。換句話說，各級政府和公共部門在履行預算時就有一定的法律選擇空間?！　《⒛壳拔覈A算調(diào)整應遵循預算標

6、準　　結(jié)合我國的具體國情分析，筆者認為我國現(xiàn)階段應充分尊重已經(jīng)成為法律的預算文件，即以批準的預算為基準，凡是執(zhí)行中實際收支發(fā)生比較大的差異事項，都應當納入預算調(diào)整的范疇，需經(jīng)過法定的程序予以監(jiān)督?！　?.從各級政府和人民代表大會的關系來看　　按照公共選擇觀點，政府的主要職能是為全體選民提供所需的各類公共產(chǎn)品，其中法律法規(guī)、國家安全、社會秩序和司法服務等都應包括在內(nèi)，所需的資金由全體納稅人即選民共同承擔，共同購買這些公共產(chǎn)品，因此確切地說，政府和納稅人之間的關系是一種供求關系，同時還是一種較特殊的委托——代理關系，那么為了確保作為受托人的政府機構(gòu)和各個公共部門

7、能按照委托方的要求去提供、而且是有效率地提供這些公共產(chǎn)品，就必須建立起一套完善的監(jiān)督機制，即賦予各級立法機構(gòu)相應的職能，在西方是國會或議會，在我國就是各級人民代表大會。　　政府、納稅人和人大三方的關系體現(xiàn)在國家理財領域，編制預算即是要求納稅人顯示其需求信息，并實事求是地反映到預算草案中去，目標是改善資源配置效率。各級人大審批預算即是為了確保這些信息的真實性，如實體現(xiàn)出納稅人的真實偏好，也就是實施事前的監(jiān)督，增強事前決策的民主性和科學性。如果說決算是對公共預算績效的大檢閱，是一次事后的監(jiān)督，那么在預算執(zhí)行階段，人民代表正是作為事中監(jiān)督的主體，在此時預算調(diào)整范疇

8、的確定就成為監(jiān)督的難點和關鍵?！　∈聦嵣希幹频煤茉?/p>