論制定中國(guó)行政程序法的憲法基礎(chǔ)

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1、論制定中國(guó)行政程序法的憲法基礎(chǔ)“摘要”制定一部中國(guó)行政程序法,已成共識(shí)。對(duì)于制定行政程序法要不要憲法為基礎(chǔ),中國(guó)憲法能否作為基礎(chǔ),又如何作為基礎(chǔ)的問(wèn)題,則眾說(shuō)紛紜,莫衷一是。探究歷史可以發(fā)現(xiàn),制定行政程序法需要以憲法基礎(chǔ)。沒(méi)有憲法的成功實(shí)踐,沒(méi)有對(duì)憲法價(jià)值的廣泛認(rèn)同,行政程序法就不會(huì)成為一種需求,也不會(huì)成功制定。隨著對(duì)行政權(quán)運(yùn)作要求的提高,憲法文本及其所體現(xiàn)的價(jià)值必然要被激活,最終要在憲法成功實(shí)踐所形成的社會(huì)基礎(chǔ)之上制定出行政程序法來(lái)。憲法為行政程序法的制定提供正當(dāng)性的基礎(chǔ),同時(shí)又控制著行政程序法的制定,使其不致于偏離憲法的要求。中國(guó)憲法的規(guī)定和價(jià)值及其實(shí)踐也正在為行政程序法提供基礎(chǔ)。

2、它重視對(duì)人權(quán)的保障,也重視程序?qū)θ藱?quán)保障的作用,它還為行政程序法諸多原則提供了依據(jù)。滿(mǎn)足這些要求,才可以構(gòu)成行政程序法正當(dāng)性的基礎(chǔ)?!  瓣P(guān)鍵詞”中國(guó)行政程序法,憲法基礎(chǔ),憲政關(guān)懷下的行政法學(xué)  一、引言  中國(guó)制定行政程序法已經(jīng)提上議事日程進(jìn)入立法程序了。行政法學(xué)界對(duì)行政程序法已經(jīng)傾情十五年,發(fā)表了大量的論文,出版了好幾本專(zhuān)著,這是一種可喜的現(xiàn)象。中國(guó)制定行政程序法需要行政法學(xué)者的積極參與。然而,閱讀十五年來(lái)的主要法學(xué)刊物上的文章和相關(guān)的論著,卻發(fā)現(xiàn)多數(shù)學(xué)者談?wù)摰谋容^多地集中在行政程序法的涵義和功能、目標(biāo)模式、立法模式、基本原則和基本制度等問(wèn)題。對(duì)于各國(guó)或者某一國(guó)行政程序法的立法背景

3、、立法過(guò)程,尤其是行政程序法的憲法基礎(chǔ),論述不多,或不夠充分。這個(gè)問(wèn)題還沒(méi)有引起廣泛的重視。憲政是中國(guó)人的一個(gè)夢(mèng)想,對(duì)憲法豈可漠視?本文試圖沿著“憲政關(guān)懷下的行政法學(xué)”的研究進(jìn)路,對(duì)制定中國(guó)行政程序法的憲法基礎(chǔ)作出一點(diǎn)探討,因?yàn)楣P者以為這關(guān)系到制定行政程序法的動(dòng)力源泉和基本的立法價(jià)值取向問(wèn)題?! ⌒枰f(shuō)明的一點(diǎn)是,本文所講的“憲法基礎(chǔ)”,不僅僅是憲法所提供的文本基礎(chǔ),還包括憲法所提供的社會(huì)基礎(chǔ)和價(jià)值基礎(chǔ)??疾煨姓绦蚍ǖ膽椃ɑA(chǔ),僅有憲法文本一個(gè)方面是不充分的,論證力度也是不足的。憲法文本是制憲者意志的結(jié)晶,憲法價(jià)值蘊(yùn)含于憲法文本之中,但又不拘泥于憲法文本。憲法實(shí)踐將憲法文本和憲法價(jià)值

4、轉(zhuǎn)化為活生生的社會(huì)現(xiàn)實(shí),并推動(dòng)憲法的發(fā)展,催生其他的法律。這三者雖保有各自的相對(duì)獨(dú)立性,但也相互聯(lián)系相互推動(dòng)。正如美國(guó)學(xué)者所言,“當(dāng)法律受社會(huì)條件條件、思想、個(gè)人和團(tuán)體的影響而產(chǎn)生的時(shí)候,它們自身也對(duì)文化產(chǎn)生影響。這一過(guò)程繼續(xù)下去,又會(huì)產(chǎn)生新的法律。”[①]  二、憲法為制定行政程序法提供基礎(chǔ)[②]  在法學(xué)領(lǐng)域中,憲法學(xué)與行政法學(xué)聯(lián)系最為緊密。兩者都將國(guó)家權(quán)力尤其是行政權(quán)和公民權(quán)利之間的關(guān)系作為研究的對(duì)象,在保障人權(quán)的價(jià)值取向上也是一致的。曾任聯(lián)邦德國(guó)聯(lián)邦行政法院院長(zhǎng)的弗立茲。韋納教授認(rèn)為“行政法乃具體化之憲法”。[③]日本行政法學(xué)者對(duì)此亦深有感觸。“伴隨著制定日本國(guó)憲法取代明治憲法

5、,行政法的基本原理發(fā)生了根本的變化。概言之,明治憲法之下中央集權(quán)、官僚的、警察國(guó)家的色彩濃厚,而日本國(guó)憲法之下,行政法中英美式的地方分權(quán)、民主的、法治國(guó)家的色彩必然變得濃厚起來(lái)?!盵④]“行政法的使命就是:根據(jù)(新)憲法的基本原理對(duì)行政權(quán)力給予嚴(yán)密的監(jiān)視,并對(duì)其加以正確的限制和導(dǎo)向,以此來(lái)保證國(guó)民的自由、權(quán)利和幸福?!盵⑤]我國(guó)學(xué)者龔祥瑞先生認(rèn)為,“憲法是行政法的基礎(chǔ),而行政法是憲法的實(shí)施。行政法是憲法的一部分,并且是憲法的動(dòng)態(tài)部分?!盵⑥]行政法應(yīng)將憲法的規(guī)定和精神落實(shí)下來(lái),對(duì)其進(jìn)行具體化。相應(yīng)地,行政法學(xué)的研究不能脫離憲法原理,不能缺乏憲政的關(guān)懷?! ⌒姓绦蚍ㄅc憲法之間關(guān)系也是相

6、當(dāng)密切。在行政程序法的地位上,我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者葉俊榮認(rèn)為,“行政程序法……乃準(zhǔn)憲法的法律。”“同樣是法律,某些法律的規(guī)定內(nèi)容與憲法理念與制度的實(shí)現(xiàn)有直接的關(guān)聯(lián),這些法律即是憲法理論上所謂‘準(zhǔn)憲法’的法律(quasi-constitutionalstatue)?!薄按朔N論點(diǎn)乃是考量行政程序法內(nèi)涵對(duì)行政權(quán)行使的程序要求,往往是憲法上正當(dāng)法律程序的延伸,或權(quán)力分立原則的落實(shí),負(fù)有實(shí)現(xiàn)憲法精神的機(jī)能。”[⑦]行政程序法要將憲法對(duì)人權(quán)的承諾更加圓滿(mǎn)地實(shí)現(xiàn),從而有助于在人權(quán)保障中消除事先控制(權(quán)限界定)的乏力性和訴訟機(jī)制的滯后性。有學(xué)者認(rèn)為,我國(guó)行政法的研究“不應(yīng)該只限于法源部分對(duì)憲法的簡(jiǎn)略的闡述,而

7、應(yīng)該確立以憲法研究帶動(dòng)行政法學(xué)研究、以憲政原則指導(dǎo)行政法原則的研究作風(fēng),確保行政法學(xué)研究始終圍繞憲法原理展開(kāi)。關(guān)于行政程序法的研究,和行政實(shí)體法研究一樣,必須首先研究其憲政基礎(chǔ)?!盵⑧]下面筆者將沿著歷史和邏輯兩條軌道對(duì)此進(jìn)行探究和歸納?! 臍v史的角度來(lái)看,憲法為制定行政程序法提供了基礎(chǔ)。這里我們選取美國(guó)和日本兩個(gè)國(guó)家來(lái)考察。前者憲法當(dāng)中有明確的關(guān)于正當(dāng)法律程序的規(guī)定,而后者憲法當(dāng)中則沒(méi)有。這里先來(lái)看看美國(guó)1946年聯(lián)邦行政程序法(APA)的

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