行政強制措施和行政強制執(zhí)行的邊界劃定

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1、行政強制措施和行政強制執(zhí)行的邊界劃定內容提要：本文基于中國正在制定“行政強制法”及這一立法背景所掀起的“行政強制法學”理論研究熱潮，注意到行將制定的“行政強制法”將以“行政強制措施”與“行政強制執(zhí)行”兩大類強制行為為規(guī)制對象，而準確劃清這兩大行為之間的界線直接關系到具體法律的適用，通過對中外行政強制的法律制度及理論學說的比較研究，評判了中外各種主要的劃分理論，肯定與提出了以“基礎行為與執(zhí)行行為分合說”為基礎的“基礎行為與執(zhí)行行為分離并且已經生效”的劃分標準?！　￡P鍵詞：行政，措施，執(zhí)行，劃定　　為規(guī)范政府采取行政強制措施與實施行政強制執(zhí)

2、行行為，維護國家與社會的公共秩序與利益，保護公民、法人和其他組織的合法權益不受侵害，制定“行政強制法”已從討論“必要性”階段進入到研究“操作性”階段?！吨腥A人民共和國行政強制法》（試擬稿）已將提交全國人大常委會審議。行將制定的“行政強制法”既要規(guī)范政府采取行政強制措施，也要規(guī)范其如何實施行政強制執(zhí)行。關于這一點，無論立法部門還是理論界已趨同一。正因此，準確、恰當?shù)貏澢濉靶姓娭拼胧迸c“行政強制執(zhí)行”之間的“界線”顯得特別重要，因為它們是兩種各有自己特征的行政強制行為，并適用不同的實體操作程序與法律救濟途徑。本文試在這一方面作點嘗試，以

3、作引玉之磚?！　∫弧　≡谥袊靶姓◤娭疲┐胧币辉~的使用，最早出現(xiàn)在新中國“撥亂反正”以后的第一本行政法教科書即王珉燦主編的《行政法概要》1上。該書第一次使用了“采取行政措施的行為”這一概念。但在當時尚無“具體行政行為”-在目前的中國行政法學中最為關鍵的概念之一，當時還未被寫入法律-這一概念的背景下，它是作為一般的“具體行政行為”的代名詞使用的。2這一“首創(chuàng)”又被不少學者所接受和發(fā)展。3　　1989年《行政訴訟法》的公布，特別是1990年該法實施以后，該法第11條第（二）項的規(guī)定4對理論界關于對行政行為的認識沖擊頗大，它最明顯不過地

4、表明：“限制人身自由或者對財產的查封、扣押、凍結等行政強制措施”行為，只是與行政處罰相并列的具體行政行為的一個種類，而不是一般意義上的具體行政行為本身。所以，1990年以后，已不再有類似教材、著作基于這種意義而使用“行政（強制）措施”概念了?！　　靶姓娭拼胧泵撎ビ凇熬唧w行政行為”之后，它又面臨了第二個問題，即行政強制措施與行政強制執(zhí)行的關系。在這一問題上，主要有兩種不同的觀點：　　第一種觀點是，把行政強制措施看成是行政主體在行政執(zhí)法中所運用的具有強制性的各種手段和方法，這些手段和方法有“執(zhí)行性”和“管理性”之分，而“執(zhí)行性”的措施就

5、是“行政強制執(zhí)行”。一種典型的解釋是：“行政強制措施是指行政主體為保障行政管理秩序或為實現(xiàn)行政目的而憑借的各種強力方法或手段。它包括：（1）‘管理性’強制措施，即行政主體為了預防、制止或控制危害社會、公益、他人的行為或事件的發(fā)生，采取的對有關對象的人身、財物或行為加以暫時性限制的手段或方法；（2）‘執(zhí)行性’強制措施，即行政主體為促使或迫使義務人履行行政決定所確定的義務而憑藉的種種強制措施?！?另一種解釋也許更加明了：“所謂行政強制措施是指行政主體對相對人的人身或財物予以強制而采取的各種具體手段或方法。即包括即時強制措施也包括行政強制執(zhí)行

6、措施。即實施行政強制行為的各種具體手段或者措施。”6這種觀點的特點，主要在于把“行政強制執(zhí)行”看成是“行政強制措施”的一個構成部分，它們是部分與整體的關系。　　第二種觀點是，把行政強制措施看成不僅獨立于行政處罰，而且與行政強制執(zhí)行相并列的一種具體行政行為。持此觀點者，在他們的教材、著作中，必然把“行政強制措施”與“行政強制執(zhí)行”作為并列的章節(jié)標題處理，7而且對兩者加以區(qū)別。大多學者認為，行政強制措施與行政強制執(zhí)行最根本的區(qū)別在于：前者是特定的行政主體，出于維持社會管理秩序的需要，預防或制止危害社會事件的發(fā)生，針對行政相對人的人身、行為、

7、財產或其他權益所作出的限權性的強制行為；后者是指因行政相對人逾期不履行行政處理決定，有關國家機關對其采取強制手段，迫使其履行該義務的具體行政行為。下面的解釋有一定的代表性：“行政強制措施是指國家行政機關或者法律授權的組織，為了預防或制止正在發(fā)生或可能發(fā)生的違法行為、危險狀態(tài)以及不利后果，或者為了保全證據(jù)、確保案件查處工作的順利進行而對相對人的人身自由、財產予以強制限制的一種具體行政行為?！薄靶姓娭茍?zhí)行是指公民、法人或者其他社會組織逾期不履行行政法上的義務時，國家行政機關依法采取必要的強制性措施，迫使其履行義務，或達到與履行義務相同狀態(tài)

8、的具體行政行為。”8這種觀點的“共性”在于，認為“行政強制措施”與“行政強制執(zhí)行”之間沒有包含關系，是兩種各自獨立、并存的具體行政行為?！　∪绻麖摹白置妗崩斫?，行政強制措施作為一種方法和手段，當然同時被采