淺談部門(mén)預(yù)算改革的深化論文

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1、淺談部門(mén)預(yù)算改革的深化論文摘要：部門(mén)預(yù)算改革歷經(jīng)7年，效果顯著，但在細(xì)化、完整、科學(xué)、民主、法治幾個(gè)方面，仍需進(jìn)一步深化。文章建議增加預(yù)算編制指導(dǎo)環(huán)節(jié)；深化“收支兩條線”改革；完善適合國(guó)情的零基預(yù)算法；構(gòu)建一個(gè)多層次的、有效的部門(mén)預(yù)算監(jiān)督體系；修訂預(yù)算法；推進(jìn)其他配套改革。關(guān)鍵詞：部門(mén)預(yù)算；預(yù)算指導(dǎo)；綜合預(yù)算；零基預(yù)算；預(yù)算監(jiān)督；預(yù)算法一、現(xiàn)行部門(mén)預(yù)算改革存在的問(wèn)題（一）細(xì)化問(wèn)題部門(mén)預(yù)算改革的最大成效就是改變了以前預(yù)算編制粗糙的做法，將預(yù)算細(xì)化到單位和具體項(xiàng)目，大大提高了預(yù)算的透明度。但是，由于部門(mén)預(yù)算的編制時(shí)間大大提前，在編制“一上”預(yù)算

2、時(shí)..，部門(mén)和單位往往連下年的大政方針和具體工作計(jì)劃都難以確定，要求財(cái)務(wù)人員編制出需要多少經(jīng)費(fèi)并細(xì)化到項(xiàng)目，十分困難，帶來(lái)了兩個(gè)主要問(wèn)題：一是部門(mén)擔(dān)心預(yù)算經(jīng)費(fèi)少了，影響明年工作，而盡量多報(bào)項(xiàng)目，這往往超出了財(cái)政的供給能力，財(cái)政部門(mén)只能削減部門(mén)編制的預(yù)算，使部門(mén)事倍功半，疲于應(yīng)付。二是部門(mén)預(yù)算無(wú)法細(xì)化以致預(yù)算執(zhí)行中頻繁調(diào)整，達(dá)不到預(yù)定的改革目標(biāo)。（二）完整性問(wèn)題盡管很多地方進(jìn)行了綜合預(yù)算的試點(diǎn)，但有些部門(mén)單位的預(yù)算編制沒(méi)有體現(xiàn)綜合預(yù)算的原則，一些部門(mén)沒(méi)有按規(guī)定將預(yù)算外收入和其他收入全部編入部門(mén)預(yù)算，審計(jì)發(fā)現(xiàn)，在2005年度中央預(yù)算執(zhí)行報(bào)告中，

3、少報(bào)一項(xiàng)政府性基金，2005年底結(jié)余23.61億元。有的預(yù)算外資金雖已列入部門(mén)預(yù)算，但支出仍是分資金來(lái)源自求平衡，未能統(tǒng)籌使用；有的預(yù)算外資金雖然納入財(cái)政專(zhuān)戶管理，但留用比例過(guò)高，隨收隨支。上述問(wèn)題表明，綜合預(yù)算思想在部門(mén)預(yù)算編制中并沒(méi)有得到徹底執(zhí)行。究其原因，除了傳統(tǒng)編制思想影響之外，各類(lèi)資金的管理方法不統(tǒng)一、預(yù)算外收入和其他收入的不確定性等都影響了綜合預(yù)算試點(diǎn)的結(jié)果。（三）科學(xué)性問(wèn)題部門(mén)預(yù)算改革要求采用科學(xué)的零基預(yù)算法，但“零基預(yù)算法”卻難以真正實(shí)現(xiàn)。人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)采用公式計(jì)算，即將部門(mén)的編制內(nèi)實(shí)有人數(shù)乘以人均人員經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)或者公用經(jīng)

4、費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，確切來(lái)說(shuō)并不屬于“零基預(yù)算法”。因此，零基預(yù)算法主要體現(xiàn)在專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)上。但是，中國(guó)現(xiàn)行的管理技術(shù)、財(cái)力以及政治體制制約了專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的排序過(guò)程。其一，零基預(yù)算要求的按成本效益分析的排序方法，在中國(guó)缺乏相應(yīng)的人力和信息支撐，技術(shù)條件太差。其二，在財(cái)力非常緊張的情況下，如果嚴(yán)格實(shí)施零基預(yù)算，絕大部分的專(zhuān)項(xiàng)都可能無(wú)法得到資助，一旦這種情況出現(xiàn)，要繼續(xù)推進(jìn)零基預(yù)算就會(huì)面臨非常大的阻力。其三，領(lǐng)導(dǎo)人批條子、打招呼影響預(yù)算決策的現(xiàn)象仍然繼續(xù)存在，這意味著政治權(quán)力的非正式安排將會(huì)干擾零基預(yù)算的排序過(guò)程和排序結(jié)果。另外，零基預(yù)算原則與單項(xiàng)經(jīng)費(fèi)政策之間也存

5、在沖突。教育、科技、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、文化宣傳等方面的法律法規(guī)都對(duì)地方財(cái)政相應(yīng)項(xiàng)目的支出作出了具有約束性的規(guī)定，要求地方財(cái)政對(duì)這些項(xiàng)目支出每年要有一定幅度或比例的增長(zhǎng)，這正好與零基預(yù)算的原則相悖。（四）民主性問(wèn)題“公開(kāi)性”是預(yù)算原則之一，沒(méi)有公開(kāi)就沒(méi)有民主。從形式上看，目前各級(jí)政府預(yù)算已基本實(shí)現(xiàn)了公開(kāi)化，并擁有財(cái)政部門(mén)、人大機(jī)關(guān)、審計(jì)部門(mén)、社會(huì)公眾等多個(gè)監(jiān)督主體，但是民主監(jiān)督仍然難以有效實(shí)現(xiàn)。從財(cái)政部門(mén)看，其作為部門(mén)預(yù)算的直接監(jiān)督者，更多關(guān)注的是預(yù)算資金的切塊分配，而對(duì)部門(mén)預(yù)算編制的真實(shí)性、綜合性、績(jī)效性的審查并不重視。從審計(jì)部門(mén)看，近年來(lái)的政府

6、審計(jì)報(bào)告揭示出預(yù)算管理領(lǐng)域存在的大量違紀(jì)違規(guī)案件，成為人大評(píng)價(jià)政府預(yù)算執(zhí)行工作的一個(gè)重要依據(jù)。但審計(jì)監(jiān)督更多的是事后審計(jì)，并且，由于審計(jì)部門(mén)直接隸屬于政府，這種既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”的方式，削弱了審計(jì)監(jiān)督的作用。從人大機(jī)關(guān)看，由于受審查力量、審查時(shí)間等因素的限制，再加上缺乏相應(yīng)的政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系及項(xiàng)目的成本效益分析，致使人大進(jìn)行預(yù)算審查時(shí)，難以觸及到實(shí)質(zhì)性問(wèn)題。從社會(huì)公眾看，各部門(mén)預(yù)算案僅為部門(mén)、財(cái)政、人大獲悉，社會(huì)公眾信息匱乏，特別在目前政治大環(huán)境下，公眾仍缺乏參與意識(shí)和有效的參與渠道。（五）法治性問(wèn)題部門(mén)預(yù)算改革后，預(yù)算編制質(zhì)量大

7、大提高，預(yù)算約束力逐步增強(qiáng)。但是，由于長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)法律觀念淡薄，監(jiān)督不到位，在部門(mén)預(yù)算中利用職權(quán)腐敗的現(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生，而這些腐敗行為在層層社會(huì)關(guān)系網(wǎng)的保護(hù)下，常常因核實(shí)查證困難而大事化小，小事化了。無(wú)法可依問(wèn)題也比較突出。預(yù)算法雖對(duì)支出預(yù)算管理各方面都有規(guī)定，但比較原則、籠統(tǒng)，尚缺乏一些與之配套的子法，并且在部門(mén)預(yù)算改革中也沒(méi)有將責(zé)任具體到人。這樣在具體執(zhí)行就有不少困難，尤其是對(duì)于檢查出來(lái)的大量違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的案件，財(cái)政如何處理，尚無(wú)可依的具體法規(guī)。盡管違反預(yù)算的事件時(shí)有發(fā)生，但迄今為止還沒(méi)有一位政府官員因違反政府預(yù)算而被追究法律責(zé)任的。另

8、外，按照預(yù)算法對(duì)預(yù)算調(diào)整概念的界定，只有當(dāng)原來(lái)平衡的預(yù)算出現(xiàn)了不平衡或原來(lái)舉借國(guó)內(nèi)外債務(wù)的規(guī)模被突破才屬于預(yù)算調(diào)整，在總支出仍小于或等于總收入的前提下，隨意變更預(yù)算用途，就不屬于