湖北恩施基層治理的“沐撫模式”特點(diǎn)

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1、湖北恩施基層治理的“沐撫模式”特點(diǎn)　　一、引言　　黨的十八屆三中全會(huì)提出了創(chuàng)新社會(huì)治理體制的重大命題，包括改進(jìn)社會(huì)治理方式、激活社會(huì)組織活力、創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾機(jī)制、健全公共安全體系等幾個(gè)重要方面，將社會(huì)治理體制的創(chuàng)新提到了重要地位。作為民族地區(qū)的基層社會(huì)治理，既要考慮到全國(guó)法治建設(shè)一盤棋的整體性統(tǒng)籌，又需要在民族自治的憲政框架下探索區(qū)域法治建設(shè)和社會(huì)治理方式的新路徑、新方法。因此，對(duì)當(dāng)代中國(guó)民族地區(qū)的基層社會(huì)治理模式創(chuàng)新的研究具有重要的理論意義與實(shí)踐價(jià)值。　　位于湖北省西南部的恩施州作為全國(guó)最年輕的自治州，在區(qū)位上具有

2、一些特殊性，它是國(guó)家戰(zhàn)略層面社會(huì)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)武陵山少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展試驗(yàn)區(qū)的核心板塊之一，集革命老區(qū)、民族地區(qū)和貧困地區(qū)于一體。在現(xiàn)代化和新型城鎮(zhèn)化背景下，該地區(qū)如何創(chuàng)新社會(huì)治理體制?這既是一個(gè)重要的理論命題，也是一個(gè)實(shí)務(wù)部門亟待解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。事實(shí)上，恩施州的各級(jí)政府都非常重視創(chuàng)新社會(huì)治理體制問(wèn)題。在州政府政策層面，州委提出了三位一體模式;在實(shí)踐層面，龍鳳鎮(zhèn)和沐撫辦事處等地進(jìn)行了探索，推行村醫(yī)村教進(jìn)村委，實(shí)施農(nóng)民辦事不出村，推行律師進(jìn)村、法律便民?！　∵@些制度的推行和創(chuàng)新，有效地化解了社會(huì)矛盾，促進(jìn)了民族團(tuán)結(jié)。雖然這些制度有待

3、完善，但其創(chuàng)新價(jià)值值得深入研究。　　本文受恩施市司法局的委托，對(duì)該市的沐撫辦事處創(chuàng)新的層級(jí)調(diào)處和法律援助相結(jié)合的基層社會(huì)矛盾化解模式進(jìn)行總結(jié)提煉。為此，課題組深入沐撫地區(qū)開展實(shí)證調(diào)研，分別與辦事處領(lǐng)導(dǎo)干部、村干部、村民和法律援助律師顧問(wèn)團(tuán)進(jìn)行訪談，實(shí)地走訪相關(guān)案例，訪談村民，獲得了一批真實(shí)可靠的一手材料。此文即為部分調(diào)研成果之一。沐撫辦事處的基層社會(huì)治理模式創(chuàng)新主要體現(xiàn)在四點(diǎn):一是分級(jí)調(diào)處的多元糾紛解決方式;二是重建傳統(tǒng)鄉(xiāng)土秩序;三是輸入現(xiàn)代法治;四是法律便民，將法律服務(wù)作為公共產(chǎn)品加以提供。由此，有效解決了信訪問(wèn)題，化解了基層

4、社會(huì)矛盾，促進(jìn)了社會(huì)的和諧穩(wěn)定?！　°鍝徂k事處成立于2008年10月，地處恩施市西北部，下轄前山村、大廟村、營(yíng)山村、木貢村、高臺(tái)村、沐撫居委會(huì)，共有44個(gè)地名組(177個(gè)自然組)，7049戶，村民共30077人，面積180平方公里。該辦事處地處恩施大峽谷核心景區(qū)，是黃鶴樓生態(tài)走廊的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，在全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，尤其是旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中占有舉足輕重的地位。隨著景區(qū)的開發(fā)，移民安置、景區(qū)建設(shè)征地、山林土地權(quán)屬等問(wèn)題不斷引發(fā)信訪、上訪，當(dāng)?shù)馗黝惣m紛呈多元化、復(fù)雜化的發(fā)展趨勢(shì)。2012年以前，沐撫辦事處一直是維穩(wěn)重災(zāi)區(qū)，曾多次發(fā)生大規(guī)模群體

5、性上訪事件?！　榇?，在社會(huì)矛盾倒逼的情況下辦事處黨政領(lǐng)導(dǎo)不得不認(rèn)真思考應(yīng)對(duì)問(wèn)題，經(jīng)過(guò)不斷摸索、反復(fù)試驗(yàn)，他們終于探索出了一套新的社會(huì)矛盾化解和調(diào)處機(jī)制，并卓有成效。2013年，全辦事處未出現(xiàn)一例到市以上上訪案件，辦事處受理信訪案件18件，比2012年(38件)下降52%。同時(shí)，就地化解、調(diào)處糾紛的案件，從2012年的73件增加到228件，上升61%，基本上實(shí)現(xiàn)了矛盾糾紛的及時(shí)就近解決。沐撫辦事處在短短的一年時(shí)間內(nèi)，何以能實(shí)現(xiàn)此等跨越?他們用什么妙法化解了積累的矛盾?有哪些制度創(chuàng)新和成功經(jīng)驗(yàn)值得推廣和借鑒?為此，恩施市司法局邀請(qǐng)

6、湖北民族學(xué)院法學(xué)院相關(guān)專家、學(xué)者組成課題組，對(duì)沐撫辦事處化解基層矛盾、解決民間糾紛的信訪治理情況進(jìn)行了專題調(diào)研。課題組經(jīng)過(guò)深入調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，沐撫辦事處取得上述成績(jī)的關(guān)鍵，在于其創(chuàng)新了基層社會(huì)治理模式?！　《鍝崮Ｊ降奶攸c(diǎn)　　(一)分級(jí)調(diào)處，充分運(yùn)用多元糾紛解決方式化解社會(huì)矛盾　　為了實(shí)現(xiàn)辦事處順民心、保穩(wěn)定、能發(fā)展的工作目標(biāo)，辦事處提出了將矛盾糾紛解決于最初、化解于基層的工作思路，并采取了行之有效的具體措施:　　第一，制定《沐撫辦事處社會(huì)矛盾糾紛層級(jí)調(diào)處辦法(試行)》，指導(dǎo)并規(guī)范社會(huì)矛盾糾紛的調(diào)處。該《辦法》對(duì)矛盾糾紛調(diào)處的主體

7、、矛盾糾紛的范圍、調(diào)處的程序及工作要求作出了明確的規(guī)定?！　〉诙?，創(chuàng)新性地建立矛盾糾紛調(diào)處的五級(jí)主體，形成五步調(diào)處機(jī)制。為了實(shí)現(xiàn)矛盾糾紛的逐級(jí)化解，辦事處將調(diào)處主體劃分為五級(jí)，即中心戶長(zhǎng)(組長(zhǎng))、村駐片干部、村(居)委會(huì)、綜治維穩(wěn)中心及辦直部門、辦事處分管領(lǐng)導(dǎo)或所屬專班。為了能真正有效地將矛盾糾紛解決在基層，辦事處對(duì)處于層級(jí)調(diào)處最前端的中心戶長(zhǎng)(組長(zhǎng))的設(shè)置，進(jìn)行了大膽創(chuàng)新，按照全面推進(jìn)農(nóng)村X格化管理的要求，以小組代替X格，將現(xiàn)有的地名組(共計(jì)44個(gè)地名組，每個(gè)組平均管轄180戶以上，人口在500人左右)恢復(fù)為以原生產(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ)的

8、村民小組，目前，沐撫辦事處共設(shè)村民小組177個(gè)，每個(gè)組平均管轄40戶，人口在150人左右。小組長(zhǎng)通過(guò)民主直選產(chǎn)生，候選人不設(shè)置任何門檻，各級(jí)政府不得干預(yù)選舉，治安中心戶長(zhǎng)由小組長(zhǎng)兼任?！　〉谌ㄟ^(guò)一表規(guī)范調(diào)處程序。為了便于社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處工作的開展，規(guī)范調(diào)處程