政府收支分類改革講座（一）——政府收支分類改革總述

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1、政府收支分類改革講座（一）——政府收支分類改革總述財(cái)政部預(yù)算司政府收支分類，就是按照一定的原則、方法對政府收入和支出項(xiàng)目進(jìn)行婁別和層次劃分，以便客觀、全面、準(zhǔn)確地反映政府活動(dòng)。政府收支分類是一項(xiàng)財(cái)政基礎(chǔ)性工作．涉及許多管理層面和管理部門。它對科學(xué)合理地編制預(yù)算、組織預(yù)算執(zhí)行，對政府宏觀決策，以及人大和社會(huì)各界有效實(shí)施財(cái)政監(jiān)督等，都具有十分重要的意義。財(cái)政部從1999年底開始啟動(dòng)政府收支分類改革方案的設(shè)計(jì)工作，至今已有六年多的時(shí)間。在中央和地方有關(guān)部門的大力支持和配合下，在財(cái)政部各司局的共同努力下，目前正式進(jìn)入了實(shí)施階段。國務(wù)院對這項(xiàng)改革十分

2、重視。去年12月27日，國務(wù)院止式批準(zhǔn)了政府收支分類改革方案，決定編制2007年預(yù)算時(shí)全面實(shí)施此項(xiàng)改革。溫家寶總理在今年的“兩會(huì)”政府工作報(bào)告中還特別指出，實(shí)施政府收支分類改革，完善預(yù)算管理制度，是2006年我國財(cái)政體制改革的重點(diǎn)。財(cái)政部把這項(xiàng)改革作為今年財(cái)政工作的一件頭等大事，部領(lǐng)導(dǎo)多次在財(cái)政會(huì)、動(dòng)員會(huì)等會(huì)議上專門強(qiáng)調(diào)和部署。目前，各項(xiàng)改革工作已在中央和地方全面展開。一、政府收支分類改革的重要意義黨的十六大提出：“發(fā)展社會(huì)主義民主政治。建設(shè)社會(huì)主義政治文明，是全面建設(shè)小康社會(huì)的重要目標(biāo)”?！叭嗣癞?dāng)家作主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)要求。共產(chǎn)黨

3、執(zhí)政就是領(lǐng)導(dǎo)和支持人民當(dāng)家作主，最廣泛地動(dòng)員和組織人民群眾依法管理國家和社會(huì)事務(wù)。管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)人民群眾的根本利益”。要“改革和完善決策機(jī)制，推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化，完善重大決策的規(guī)則和程序”。從我國國情出發(fā)，建立起一個(gè)民主的、高效的預(yù)算管理制度體系，擴(kuò)大公民民主參與預(yù)算過程，保證人民依法實(shí)現(xiàn)民主決策、民主管理和民主監(jiān)督政府預(yù)算的權(quán)利，是推進(jìn)社會(huì)主義政治文明和政治民主的必然要求。為適應(yīng)這種要求，近年來，按照黨中央、國務(wù)院的總體部署，財(cái)政部和中央各部門積極探索，大膽實(shí)踐，圍繞著建立和完善我國公共財(cái)政體制的目標(biāo)，在財(cái)政管理方面進(jìn)

4、行了一系列重大改革并取得顯著成效：實(shí)行了部門預(yù)算改革，通過對預(yù)算內(nèi)外的財(cái)政資源進(jìn)行整合，實(shí)現(xiàn)了一個(gè)部門一本預(yù)算；通過編制基本支出預(yù)算和項(xiàng)目支出預(yù)算，對部門基本運(yùn)行的錢和辦事的錢進(jìn)行了科學(xué)劃分，為支出的追蹤聞效打下了基礎(chǔ)；通過規(guī)范預(yù)算的編制和上報(bào)程序，使預(yù)算分配過程逐步走向公開透明的通道。深化了“收支兩條線”管理，實(shí)行收支脫鉤，規(guī)范了部門行政和執(zhí)法行為，保證了部門職能的履行，推動(dòng)了依法行政。推行了國庫集中收付和政府采購制度，大大減少了財(cái)政資金被截留挪用和損失浪費(fèi)，降低了政府行政成本．提高了財(cái)政資金的使用效益和效率。通過這些改革的推進(jìn)，可以看出

5、，財(cái)政在管理上確實(shí)邁上了一個(gè)新的臺階，一個(gè)符合社會(huì)主義公共財(cái)政體制要求的現(xiàn)代財(cái)政管理框架正在逐步形成。政府收支分類是財(cái)政預(yù)算管理的一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性工作，直接關(guān)系到財(cái)政預(yù)算管理的透明度，關(guān)系到財(cái)政預(yù)算管理的科學(xué)化和規(guī)范化，是公共財(cái)政體制建設(shè)的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。但目前這個(gè)環(huán)節(jié)的改革相對還比較滯后，與前面的幾項(xiàng)改革不相適應(yīng)，并存在一定的制約。我國現(xiàn)行的預(yù)算科目體系是建國初期參照原蘇聯(lián)體制設(shè)計(jì)的，是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的建設(shè)型財(cái)政管理體制相適應(yīng)的。幾十年來雖然也有些小的調(diào)整，但總體框架基本沒變。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的完善、公共財(cái)政體制的逐步確立，以及部

6、門預(yù)算、國庫集中收付、政府采購等各項(xiàng)財(cái)政改革的不斷深入，現(xiàn)行科目體系的弊端也越來越明顯，主要存在于以下幾個(gè)方面：一是與市場經(jīng)濟(jì)體制下的政府職能轉(zhuǎn)變不相適應(yīng)。目前我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制已基本建立，政府職能也發(fā)生了很大轉(zhuǎn)變，市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用日益發(fā)揮，政府公共管理和公共服務(wù)的職能日益加強(qiáng)，財(cái)政收支結(jié)構(gòu)也發(fā)生了很大變化。但作為反映政府職能活動(dòng)需要的預(yù)算收支科目，如基本建設(shè)支出、企業(yè)挖潛改造支出、科技三項(xiàng)費(fèi)用、流動(dòng)資金等仍然是按照過去政府代替市場配置資源的思路設(shè)計(jì)的。這既不能體現(xiàn)目前政府職能轉(zhuǎn)變和公共財(cái)政的實(shí)際，也帶來了一些不必要的誤解

7、，影響各方面對我國市場經(jīng)濟(jì)體制的認(rèn)識。二是不能清晰反映政府職能活動(dòng)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府的重要職能，就是要彌補(bǔ)市場缺陷，滿足社會(huì)公共需要，講求公開、透明。政府預(yù)算必須反映公共需求，強(qiáng)化公共監(jiān)督。但我國現(xiàn)行預(yù)算支出科目主要是按“經(jīng)費(fèi)”性質(zhì)進(jìn)行分類的，把各項(xiàng)支出劃分為行政費(fèi)、事業(yè)費(fèi)等等。這種分類方法使政府究竟辦了什么事在科目上看不出來，很多政府的重點(diǎn)工作支出如農(nóng)業(yè)、教育、科技等都分散在各類科目中，形不成一個(gè)完整的概念，不透明，不清晰，往往造成“外行看不懂，內(nèi)行說不清”。三是財(cái)政管理的科學(xué)化和財(cái)政管理信息化受到制約。按照國際通行做法，政府支出分

8、類體系包括功能分類和經(jīng)濟(jì)分類。功能分類反映政府的職能活動(dòng)，如搞教育、辦小學(xué)；經(jīng)濟(jì)分類是對各項(xiàng)具體支出進(jìn)行剖析和核算，如辦小學(xué)的錢究竟是發(fā)了工資，還是買了設(shè)備、蓋了校舍?，F(xiàn)有的支出