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1、關(guān)于行政執(zhí)法．論文..內(nèi)容提要：行政從“管理”到“執(zhí)法”的轉(zhuǎn)變是我國二十多年經(jīng)濟體制改革和政治體制改革的產(chǎn)物，是我國從幾千年的人治逐步走向法治的標志。行政的“執(zhí)法”性質(zhì)和“依法”特征是由國家實行市場經(jīng)濟、民主政治和法治國家的發(fā)展目標和治國方略所決定的?！靶姓?zhí)法”在不同的場合可能有不完全相同的涵義，但其實質(zhì)是行政主體實施行政行為要有法律根據(jù)，是執(zhí)行法律（人民的意志）而不是執(zhí)行長官的意志，是受法律規(guī)范、制約而不是任意所為。在未來一個相當(dāng)長的時間，我們必須繼續(xù)推進行政執(zhí)法改革。改革是全方位的，不僅涉及執(zhí)
2、法的方式、方法，而且涉及執(zhí)法體制、執(zhí)法范圍、執(zhí)法目標及執(zhí)法主體與執(zhí)法相對人的關(guān)系..，是整個執(zhí)法機制的轉(zhuǎn)換。關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法、行政管理、行政行為、行政體制、行政執(zhí)法機制一、偉大的轉(zhuǎn)變：從“管理”到“執(zhí)法”長期以來，人們一直將行政等同于管理。我國古書中所謂“召公、周公行政”，即指國家政務(wù)管理1?！稘h語大詞典》對行政的釋義有二：其一為“執(zhí)掌國家政權(quán)，管理國家事務(wù)”；其二謂“機關(guān)、企業(yè)、團體等內(nèi)部的管理工作”2。可見，無論古今，行政均指管理，管理無論內(nèi)外，均可謂之“行政”。在許多外國學(xué)者的著述和詞典、辭典
3、中3，通常也將行政與管理等同，如德國學(xué)者平納特在其所著《德國普通行政法》一書中說，“行政”一詞常用于超出公法的其他地方，例如“家務(wù)管理”、“財產(chǎn)管理”等形式。這里提到的行政（作為行政法依歸的行政），乃是國家機器及其組織的“公共行政”（公共管理）4。原蘇聯(lián)行政法學(xué)者更是不僅將行政等同于管理，而且將行政法定義為“管理法”5。行政雖然長期以來一直被人們視同于管理，或謂公共管理、國家管理。但在西方資產(chǎn)階級革命以前，行政通常指國家整個政務(wù)管理，是指管理整個國家事務(wù)，而在西方資產(chǎn)階級革命以后，立法、行政、司法三
4、權(quán)分立，行政則僅指除立法、司法以外的國家管理。西方許多傳統(tǒng)的行政法學(xué)家都曾這樣給行政下定義：所謂行政，乃除立法、司法以外的一類國家（及其他公權(quán)力主體）職能（作用、活動、行為）6。至于作為行政的國家職能（作用、活動、行為）的實質(zhì)和內(nèi)容，則可歸結(jié)為執(zhí)行與管理。所謂執(zhí)行，可包括執(zhí)行法律、政策、命令、指示、決議、決定，等等。所謂管理，可包括組織、指揮、發(fā)布命令、禁令、實施許可、征收、進行監(jiān)督、檢查、對違規(guī)者給予處罰、強制，等等。執(zhí)行并不等于執(zhí)法。執(zhí)法在執(zhí)行中的比重決定行政的性質(zhì)。古代的行政雖然可界定為國家整
5、個政務(wù)管理，但這是就廣義的行政而言。在古代，同樣存在狹義的行政，狹義行政不包括宏觀決策，宏觀決策是作為最高統(tǒng)治者國王（皇帝）的行為，而狹義行政則是國王之下的官僚機構(gòu)執(zhí)行國王的命令、指示，下級官僚機構(gòu)執(zhí)行上級官僚機構(gòu)的命令、指示，對國家具體事務(wù)進行管理的活動。古代社會雖然也存在某些法律（一些國家的法律可能多一些，一些國家的法律可能少一些，卻不可能存在完全無法律的國家），但是，數(shù)量無疑很少（主要是刑法），而且，古代一般沒有由人民選舉產(chǎn)生的，反映人民意志的專門立法機關(guān)（像我國這樣的東方國家更是如此）。因此
6、，古代官僚機構(gòu)的行政主要是（或基本上是）執(zhí)行最高統(tǒng)治者和上級官僚機構(gòu)的命令、指示，而不是執(zhí)行法律。即使其中有一星半點的執(zhí)法因素，它也完全不能影響古代行政的整體性質(zhì)。古代行政整體上只能是行政管理，而不可能是“行政執(zhí)法”。在現(xiàn)代，國家事務(wù)有了立法、行政、司法等的分權(quán)或分工。從理論上說，行政作為執(zhí)行和管理，其執(zhí)行主要應(yīng)該是執(zhí)行法律，其管理主要應(yīng)該是依法實施法律。當(dāng)然，除了法律以外，行政還要執(zhí)行中央政府和上級政府制定的政策，執(zhí)行本級行政機關(guān)所作的決議、決定，執(zhí)行行政首長的命令、指示等。行政的職能和任務(wù)是多方
7、面的。但不管有多少職能和任務(wù)，執(zhí)法應(yīng)該是現(xiàn)代行政的基本要素。但是，從事實層面說，由于各國的國情不同，民主法治的水平不同，執(zhí)法在各國行政中所占的比重仍然是很不一樣的。有的國家執(zhí)政者重視法治，在各個方面、各個領(lǐng)域都制定了比較完善的法律，因此，這些國家的行政主要是執(zhí)法，其行政管理實質(zhì)即是行政執(zhí)法。而在另外一些國家，執(zhí)政者輕視法律，他們習(xí)慣于以政策代法、以命令代法、以言代法。這些國家雖有立法機關(guān)之設(shè)，但多只重其形式而并不寄希望它發(fā)揮多大作用。這些國家自然不可能有完備的法律，既使有一些這樣那樣的法律，也并不準
8、備真正使之付諸實施。因此，這些國家的行政主要不是執(zhí)法，而是執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)人的命令、指示，執(zhí)行執(zhí)政者的政策。其行政的實質(zhì)是依領(lǐng)導(dǎo)人、執(zhí)政者的隨心所欲，且往往是反復(fù)無常的意志管理社會，管理相對人，而不可能是行政執(zhí)法。我國在計劃經(jīng)濟時代，國家機關(guān)也有立法機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)之設(shè)，但作為立法機關(guān)的人民代表大會很少立法，甚至很少開會，很少制定和發(fā)布決議、決定。從而行政的基本職能和任務(wù)不是執(zhí)法，不是執(zhí)行人民代表機關(guān)的決議、決定，而是執(zhí)行黨的政策，執(zhí)行政府的計劃，執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)人的指示，執(zhí)
