當(dāng)代西方行政改革模式及其啟示

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1、當(dāng)代西方行政改革模式及其啟示自八十年代以來(lái)，世界上許多國(guó)家，無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，社會(huì)公眾對(duì)政府的不滿(mǎn)情緒日益增長(zhǎng)，改革的呼聲越來(lái)越高，甚至在許多國(guó)家釀成了社會(huì)動(dòng)亂。這都說(shuō)明，傳統(tǒng)的科層官僚行政體制已經(jīng)不再適應(yīng)變化了的社會(huì)，正面臨一個(gè)從舊模式向法制化、科學(xué)化模式轉(zhuǎn)換的艱難歷程。本文從傳統(tǒng)科層官僚體制的困境分析著手，探討了當(dāng)代西方主要行政改革模式在結(jié)構(gòu)、管理、決策諸方面與公共利益之間的關(guān)系，以及各類(lèi)行政改革模式的利弊，旨在拓展我國(guó)行政改革研究的思路，以求對(duì)我國(guó)當(dāng)前行政改革實(shí)踐有所裨益。一當(dāng)代始

2、發(fā)于歐美的行政改革，聲勢(shì)浩大，風(fēng)行于西方各國(guó)，究其動(dòng)因主要是傳統(tǒng)科層官僚體制陷入了困境。眾所周知，科層官僚體制是機(jī)器大工業(yè)時(shí)代的產(chǎn)物，反映了那個(gè)時(shí)代的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的體制特征。其自身亦有以下特點(diǎn)：（一）固定的官僚管轄原則。即以法律形式賦予官員固定的權(quán)限及相應(yīng)的職責(zé)。在職責(zé)和職權(quán)范圍內(nèi)，既有居高臨下發(fā)號(hào)施令的權(quán)力，又有按照規(guī)制自由支配的強(qiáng)制手段，同時(shí)由于各種嚴(yán)密法律規(guī)范的制約，官吏們不得隨意按照自己喜好而又適宜的手段和方法，從事行政管理活動(dòng)；（二）機(jī)制等級(jí)制度和多層權(quán)力機(jī)構(gòu)原則。在傳統(tǒng)的科層官僚體制

3、下，有嚴(yán)格的上下等級(jí)制度，高級(jí)機(jī)構(gòu)可對(duì)低級(jí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督和管理，官僚組織內(nèi)部層層授權(quán)，等級(jí)森嚴(yán)，下級(jí)對(duì)上級(jí)絕對(duì)負(fù)責(zé)，而上、下級(jí)獲得的信息又不對(duì)稱(chēng)，上級(jí)獲得信息的路徑相較寬，下級(jí)獲得信息的路徑相對(duì)較窄。只有處于金字塔頂端的人才能掌握足夠的信息而作出熟悉情況的決定（戴維·奧斯本，1996）。（三）機(jī)構(gòu)的管理建立在文牘之上。即政府行政中的各項(xiàng)活動(dòng)都有書(shū)面說(shuō)明，并一定要按文件的規(guī)定操作，不得有半點(diǎn)誤差。（四）為使政府機(jī)構(gòu)管理的一般原則具有穩(wěn)定性，其原則內(nèi)容一經(jīng)確定則盡可能固定不變，等等。盡管如此，人們?nèi)匀徽J(rèn)為

4、，科層官僚體制是指揮和控制機(jī)器大工業(yè)社會(huì)最有效、最為標(biāo)準(zhǔn)的行政管理體制，它代表著行政組織方式的理性和效率。誠(chéng)如著名管理學(xué)家馬克斯·韋伯所言，按照科層官僚制理論建立起來(lái)的行政機(jī)關(guān)，層次結(jié)構(gòu)分明，規(guī)章制度嚴(yán)格，職權(quán)職責(zé)明確，這樣的政府機(jī)關(guān)“能夠取得最高的效率，在這個(gè)意義上說(shuō)，它是已知的對(duì)人類(lèi)進(jìn)行必要的管理的最合理方法。它優(yōu)于其他形式之處是其準(zhǔn)確性、穩(wěn)定性，嚴(yán)格的紀(jì)律性和可靠性。完全可以正式地應(yīng)用于各種行政管理任務(wù)”。因此，盡管幾乎在科層官僚體制問(wèn)世的同時(shí)，人們就已發(fā)現(xiàn)了科層官僚制度的弊端，學(xué)術(shù)界的論爭(zhēng)、

5、批評(píng)紛至沓來(lái)，但其理論模式的統(tǒng)治地位卻一直未被動(dòng)搖過(guò)。然而，本世紀(jì)70年代以來(lái)爆發(fā)的“信息革命”、“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)革命”，改變了以機(jī)器大工業(yè)為基礎(chǔ)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)運(yùn)行模式，使傳統(tǒng)科層官僚制與生俱來(lái)的局限以及與時(shí)代發(fā)展的不適應(yīng)性日趨暴露無(wú)遺。第一，傳統(tǒng)科層官僚制不能適應(yīng)信息社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)個(gè)性化發(fā)展要求。以信息為基礎(chǔ)的文明時(shí)代，避免雷同，崇尚個(gè)性發(fā)展，追求靈活，但科層官僚制對(duì)理性和效率的極端推崇，必然會(huì)阻礙富有個(gè)性化社會(huì)的發(fā)展。因?yàn)榭茖庸倭胖圃诎床烤桶嗟拇蠊I(yè)生產(chǎn)條件下能夠使各種控制型管理井井有條，富

6、有效率，而在一個(gè)信息瞬息萬(wàn)變，追求個(gè)性發(fā)展的社會(huì)，把理性和效率推崇到極端就不合適了。因?yàn)橛绊懮鐣?huì)發(fā)展的因素是多方面的，理性和效率充其量只是影響因素之一，況且它只求局部效率忽視整體效率，最終將影響整個(gè)社會(huì)效率的提高。第二，科層官僚制不能適應(yīng)當(dāng)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。隨著當(dāng)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)原則的內(nèi)容不斷豐富，競(jìng)爭(zhēng)范圍不斷擴(kuò)大，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，它要求打破政府對(duì)公共服務(wù)部門(mén)的壟斷而展開(kāi)公平競(jìng)爭(zhēng)，但傳統(tǒng)的科層官僚制極力推崇壟斷和權(quán)力集中，嚴(yán)重阻礙競(jìng)爭(zhēng)，不可能提高公共服務(wù)部門(mén)的效率。這與

7、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求背道而馳。第三，科層官僚制對(duì)專(zhuān)業(yè)技術(shù)和機(jī)械的專(zhuān)業(yè)化分工極力推崇導(dǎo)致政府功能退化。機(jī)器大工業(yè)時(shí)代的細(xì)密的專(zhuān)業(yè)分工，產(chǎn)生了許多專(zhuān)業(yè)部門(mén)，這些專(zhuān)業(yè)部門(mén)相互分割，缺乏必然的內(nèi)在聯(lián)系，往往是分工明確，而合作協(xié)調(diào)不夠，假如讓這些專(zhuān)業(yè)部門(mén)無(wú)限制的膨脹發(fā)展下去，政府將退化為事無(wú)巨細(xì)均要管的“項(xiàng)目管理處”、“保姆政府”，這必將帶來(lái)機(jī)構(gòu)重疊交叉、臃腫龐大、官僚主義盛行的惡果。第四，政府行政的責(zé)任保障機(jī)制功能日趨喪失。科層官僚制專(zhuān)業(yè)分工太細(xì)，導(dǎo)致各部門(mén)封閉分割、各自為政，難以信息溝通，往往是各人自?huà)唛T(mén)前雪

8、，莫管他人瓦上霜，沒(méi)有團(tuán)隊(duì)協(xié)作精神，這種體制下的各級(jí)政府官員，大多是不求有功，但求無(wú)過(guò)，得過(guò)且過(guò)?！盀跫啞?，不負(fù)責(zé)任混天日。第五，科層官僚制的激勵(lì)功能日漸弱化。由于科層制的封閉性、機(jī)械性、唯上性，導(dǎo)致誰(shuí)聽(tīng)話(huà)提拔誰(shuí)，誰(shuí)無(wú)過(guò)提拔誰(shuí)，這種體制造就出來(lái)的政府官員大多是循規(guī)蹈矩、按部就班、唯命是從、不敢越雷池一步，不能也不敢創(chuàng)新的庸才。據(jù)上所述，不難看出，缺乏生機(jī)和活力的科層官僚體制，面對(duì)千姿百態(tài)、具有鮮明個(gè)性和旺盛生命力的信息社會(huì)的挑戰(zhàn)顯然無(wú)可奈何，難以應(yīng)付。這正是現(xiàn)代行政改