解決失地農(nóng)民問題的政策框架論文

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1、解決失地農(nóng)民問題的政策框架論文目前，我國失地農(nóng)民的總量已超過4000萬。預(yù)計到2020年，還會有4000余萬人進(jìn)入失地農(nóng)民的行列。如何讓如此規(guī)模的失地農(nóng)民生計可持續(xù)，是當(dāng)前發(fā)展經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)定社會、消除貧困的一個突出問題，也是擺在各級黨委目前，我國失地農(nóng)民的總量已超過4000萬。預(yù)計到2020年，還會有4000余萬人進(jìn)入失地農(nóng)民的行列。如何讓如此規(guī)模的失地農(nóng)民生計可持續(xù)，是當(dāng)前發(fā)展經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)定社會、消除貧困的一個突出問題，也是擺在各級黨委、政府面前必須盡快切實加以解決的一個重大而現(xiàn)實的問題。為了解情況，掌握實情，尋求對策，為各級領(lǐng)導(dǎo)和政府有關(guān)部門提供決策依據(jù)，中國社會科學(xué)院

2、社會政策研究中心課題組先后前往浙江、四川、北京、山東等省市進(jìn)行專題調(diào)研。現(xiàn)就政策建議部分報告如下：一、征地安置政策的基本目標(biāo)我國現(xiàn)行征地安置政策基本上是一種純粹的經(jīng)濟(jì)補償辦法，即國家按照被征收土地的原用途給農(nóng)民予以直接的經(jīng)濟(jì)賠償，如土地補償費是對農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的財產(chǎn)補償，安置補助費是補償農(nóng)業(yè)從業(yè)人員因征地而就業(yè)不充分或一時不能就業(yè)所承受的損失，等等?？隙ǖ卣f，這種經(jīng)濟(jì)補償機制是必要的，目前顯然也發(fā)揮了積極的作用，應(yīng)該堅持下去并逐步得到改進(jìn)。也應(yīng)認(rèn)識到，現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)補償機制是低水平、不全面的，難以完成所有的工作。大量的實證調(diào)查揭示，這種補償在結(jié)果上無法恢復(fù)被安置者以

3、前的收入和生活水平。在大多數(shù)情況下，即便及時足額給付了經(jīng)濟(jì)補償，失地農(nóng)民在很長時間以后仍會處于貧困狀態(tài)。這就警示我們：現(xiàn)行的征地安置政策是一種普遍缺乏效用而且很容易被濫用的方法，不足以預(yù)防失地農(nóng)民的貧困，必須加以調(diào)整和完善。預(yù)防和緩解失地農(nóng)民貧困問題的最好辦法，是重新審視征地安置工作的政策目標(biāo)和手段，且重點應(yīng)放在檢討損失評估和補償?shù)乃季S方式上。進(jìn)而言之，征地安置政策不應(yīng)簡單地視為支付賠償或置換原有資產(chǎn)，其思路應(yīng)更為寬廣：使失去土地的人重新建立生產(chǎn)力并提高他們的生活水平。一句話，應(yīng)把實現(xiàn)失地農(nóng)民的“可持續(xù)生計”作為未來征地安置政策的基本目標(biāo)?！翱沙掷m(xù)生計”（susta

4、inablelivelihoods）概念最早見于20世紀(jì)80年代末世界環(huán)境和發(fā)展委員會的報告。1992年，聯(lián)合國環(huán)境和發(fā)展大會（UNCED）將此概念引入行動議程，主張把穩(wěn)定的生計作為消除貧困的主要目標(biāo)。1995年，哥本哈根社會發(fā)展世界峰會（WSSD）和北京第四屆世界婦女大會（FWCW）進(jìn)一步強調(diào)了可持續(xù)生計對于減貧政策和發(fā)展計劃的重要意義。所謂“可持續(xù)生計”，是指個人或家庭為改善長遠(yuǎn)的生活狀況所擁有和獲得的謀生的能力、資產(chǎn)和有收入的活動。在此框架內(nèi)，資產(chǎn)的定義是廣泛的，它不僅包括金融財產(chǎn)（如存款、土地經(jīng)營權(quán)、生意或住房等），還包括個人的知識、技能、社交圈、社會關(guān)系和

5、影響其生活相關(guān)的決策能力。應(yīng)當(dāng)說，黨和政府一直高度重視失地農(nóng)民的可持續(xù)生計工作。計劃經(jīng)濟(jì)時期，國家對失地農(nóng)民普遍實行的“招工安置”或“就業(yè)安置”政策，就較好地解決了廣大農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計問題。只是隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和戶籍制度、勞動用工制度的改革，原有的招工安置和農(nóng)轉(zhuǎn)非等辦法，在實踐中已失去原有作用和意義，各種矛盾和問題才開始凸現(xiàn)。因此，重新理解和認(rèn)識可持續(xù)生計政策，并以此作為征地安置工作的基本目標(biāo)，具有很強的現(xiàn)實意義和政策意涵。二、實現(xiàn)政策目標(biāo)的四種手段第一、設(shè)計合理的補償機制。征地補償金作為農(nóng)民失地后原有資產(chǎn)置換的費用，在解決失地農(nóng)民生活燃眉之急和重建

6、新的生計系統(tǒng)方面起著關(guān)鍵性作用。因此，制定一個科學(xué)合理的補償機制，是落實可持續(xù)生計政策的一個重要步驟。合理的補償機制應(yīng)以提高或恢復(fù)失地農(nóng)民的收入和生活水平為目標(biāo)。這可從兩個方面加以理解。首先，征地補償費即便不能做到對失地?fù)p失的“全額賠償”，至少應(yīng)保證及時足額支付置換農(nóng)民原有資產(chǎn)的費用?；诂F(xiàn)行法律規(guī)定的征地補償費嚴(yán)重偏低的實際，未來的征地補償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上著重考慮以下三個方面的因素，即土地的潛在收益和利用價值，土地對農(nóng)民承擔(dān)的生產(chǎn)資料和社會保障的雙重功能和土地市場的供需狀況。其次，置換資產(chǎn)最多只能使失地農(nóng)戶保持和以前一樣的發(fā)展速度，而不能彌補由此損失的時間，“

7、迎頭趕上”。要想真正實現(xiàn)加速發(fā)展，就必須在此之外，還向失地農(nóng)民提供以發(fā)展為目的的投資。第二、引導(dǎo)和幫助失地農(nóng)戶積累資產(chǎn)。資產(chǎn)的社會福利效用是顯而易見的：有了資產(chǎn)，人們可以從長計議，追求長期目標(biāo)。更為重要的，積累資產(chǎn)本身對窮人的心理促進(jìn)、意識提升以及行為方式的改變等具有巨大的潛在作用。事實也表明，土地、房屋、集體經(jīng)濟(jì)等資產(chǎn)收益，在預(yù)防失地農(nóng)民貧困和減少家庭不安全感方面發(fā)揮著積極的作用。進(jìn)而言之，引導(dǎo)和幫助失地農(nóng)民積累資產(chǎn)，既是改善他們生計的一種速效、實惠、一舉多得的好辦法，也是幫助他們規(guī)避各種生活風(fēng)險的重要的安全網(wǎng)之一。那么，通過什么樣的機制和政策工具來實現(xiàn)上述目