鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債成因及其對策研究.doc

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1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債成因及其對策研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是我國財政的基礎(chǔ)，是保持農(nóng)村社會穩(wěn)定的關(guān)鍵。鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債是我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展進(jìn)程中面臨的一個十分突出的問題。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債的不斷增長，它已經(jīng)嚴(yán)重影響到農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治穩(wěn)定，成為“三農(nóng)”問題的重要誘因。因此，從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)過度負(fù)債問題，事關(guān)我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)乃至國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速發(fā)展及社會穩(wěn)定，是進(jìn)一步化解“三農(nóng)”難題的必然要求，是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要體現(xiàn)。一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債的現(xiàn)狀及其危害近年來，隨著深化體制改革的進(jìn)行，全面取消農(nóng)業(yè)稅之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)也漸漸“顯山露水”，成為嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)和社會問題，并

2、受到了廣泛的關(guān)注。(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)債總量巨大，覆蓋面廣，增長速度快我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)問題，其主要特點表現(xiàn)為負(fù)債數(shù)額大，負(fù)債面廣，負(fù)債差距明顯以及增長速度快?！?005年中國農(nóng)民發(fā)展報告》提供的資料表明：鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債問題已經(jīng)嚴(yán)重影響到農(nóng)村基層組織的管理。截止到2005年，全國縣鄉(xiāng)政府的顯性負(fù)債就已經(jīng)高達(dá)4000多億元，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)高達(dá)億元，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均債務(wù)在400萬元左右，而這些數(shù)據(jù)中還不包含村級債務(wù)。據(jù)專家估計，全國的鄉(xiāng)村債務(wù)總額估計不會低于6000億元，甚至可能已經(jīng)突破了上萬億元，占全國GDP的10%左右，占全國財政總收入的30

3、%-50%，大大超過了長期建設(shè)國債的總負(fù)擔(dān)。（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債的危害嚴(yán)重的債務(wù)問題既制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，又削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政履行職能的能力，使部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政處在“破產(chǎn)”邊緣，財政的發(fā)展功能異常脆弱。這導(dǎo)致基層政府無法擔(dān)負(fù)提供農(nóng)村最基本的公共服務(wù)的應(yīng)有職能，使低下的服務(wù)水平和相對較高的服務(wù)價格超出了農(nóng)民可承受的能力，加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)?；鶎诱?quán)不能為農(nóng)民提供公共服務(wù)，不能很好地代表農(nóng)民利益，其存在價值受到農(nóng)民質(zhì)疑，形成社會不安定因素，對整個國家產(chǎn)生了不容忽視的政治風(fēng)險。二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債形成的原因分析（一）經(jīng)濟(jì)根源：經(jīng)濟(jì)的不發(fā)達(dá)和財源不足經(jīng)

4、濟(jì)的不發(fā)達(dá)和財源不足是造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債問題的經(jīng)濟(jì)根源。205世紀(jì)下半葉的中國開始實行重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，這種城鄉(xiāng)二元體制的社會資源配置與發(fā)展嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使農(nóng)業(yè)發(fā)展徘徊不前，農(nóng)民陷入相對封閉狀態(tài)。所以，這種二元社會結(jié)構(gòu)嚴(yán)重削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后勁，從而減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的來源。另外，我國相當(dāng)一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)自然條件差，多為地處偏遠(yuǎn)的農(nóng)業(yè)區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)屬于農(nóng)業(yè)主導(dǎo)型或農(nóng)業(yè)依托型，受市場和自然條件的影響突出，財政收入蘊含著極大的不穩(wěn)定性。從非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展相對滯后，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)因結(jié)構(gòu)不合理，運行機(jī)智不

5、靈活以及債務(wù)沉重，以致發(fā)展后勁不足，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的貢獻(xiàn)不大。目前，在我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，經(jīng)濟(jì)普遍發(fā)展較慢，表現(xiàn)主要有三個方面：一是經(jīng)濟(jì)總量明顯偏低。二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主，傳統(tǒng)種植業(yè)仍是這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主業(yè)。三是二、三產(chǎn)業(yè)規(guī)模小。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)規(guī)模偏小，再加上以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)“含稅量”小，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入規(guī)模明顯偏小，增長也比較緩慢。經(jīng)濟(jì)落后，財源不旺，為了維持正常運轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能依靠借款、貸款、舉債支付經(jīng)常性開支。（二）制度性根源：社會結(jié)構(gòu)原因和財政體制原因1.社會結(jié)構(gòu)原因我國在特定歷史條件下形成的二元社會結(jié)構(gòu)是造成我國農(nóng)村貧困

6、，農(nóng)業(yè)落后，農(nóng)民地位下降及基層政府財政困難，負(fù)債不斷增加的主要制度性根源。20世紀(jì)下半葉，為了確保重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的實施，國家建立了一套高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制，人為的割裂了工業(yè)與農(nóng)業(yè)，城市與鄉(xiāng)村的內(nèi)在聯(lián)系，用政策和體制的力量把城鄉(xiāng)置于不平等的勞動分工和貿(mào)易條件下，確立并強(qiáng)化了城市相對農(nóng)村的優(yōu)勢地位，形成了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。這種城鄉(xiāng)二元體制的社會配置與發(fā)展的特征是：先城市后農(nóng)村，先工業(yè)后農(nóng)業(yè)，先市民后農(nóng)民，以城市和市民為中心，把農(nóng)村和農(nóng)民僅僅作為外圍和補(bǔ)給線，以犧牲農(nóng)業(yè)來發(fā)展工業(yè)，其結(jié)果是工業(yè)化的成果很大部分來自于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)剩余

7、，而工業(yè)化的財富積累則主要留在城市，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民只能維持簡單的社會再生產(chǎn)，經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展歷史性停滯不前。二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下國民收入分配的嚴(yán)重扭曲，加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的負(fù)擔(dān)。長期以來，國家財政對農(nóng)業(yè)投入嚴(yán)重不足，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金匱乏，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率提高緩慢，勞動力就業(yè)壓力大，使農(nóng)民陷入相對封閉的狀態(tài)。所以，這種二元社會結(jié)構(gòu)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設(shè)的直接影響是削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后勁，從而減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的來源。2.財政體制原因（1）公共財政體制改革滯后。一是公共財政收入不完整。各級政府特別是地方政府高

8、度依賴預(yù)算外收入，破壞了總預(yù)算的約束性和預(yù)算的完整性，肢解了本屬于各級政府的財政收入。在現(xiàn)行的分稅制體制下，收入來源穩(wěn)定，稅源集中，增收潛力較大的稅種，都列為中央固定收入或中央與地方政府共享收入，而留給地方的幾乎都是收入不穩(wěn)定，稅源分散，征管難度大，征收成本高的中小稅種，導(dǎo)致地方財政收入下降，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收