中國(guó)城鄉(xiāng)最低生活保障制度的演變

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1、中國(guó)城鄉(xiāng)最低生活保障制度的演變過(guò)程和現(xiàn)狀葉興慶張順喜（中國(guó)國(guó)務(wù)院研究室農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究司）內(nèi)容提要：城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度是國(guó)家社會(huì)保障體系的重要組成部分，是從制度上保障城鄉(xiāng)貧困人口基本生活的重要途徑。20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，低保制度從部分城市逐步擴(kuò)展到全部城市，進(jìn)而從城市延伸到農(nóng)村。城市低保制度最初是部分城市在社會(huì)救濟(jì)的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的，后來(lái)作為國(guó)有企業(yè)改革的配套措施得到中央政府的重視，并逐步擴(kuò)大保障范圍、提高保障標(biāo)準(zhǔn)、充實(shí)保障資金，進(jìn)而成為城市社會(huì)保障的基本制度之一。20世紀(jì)90年代以來(lái)，一些地方在定期定量救助制度的基礎(chǔ)上，開(kāi)始探索建立農(nóng)村低保制度。中國(guó)政府決定2007年在

2、全國(guó)范圍內(nèi)建立農(nóng)村低保制度。城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，按照當(dāng)?shù)鼐S持城市居民基本生活所必需的衣、食、住費(fèi)用，并適當(dāng)考慮水電燃煤（燃?xì)猓┵M(fèi)用以及未成年人的義務(wù)教育費(fèi)用確定。持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的，均為城市低保對(duì)象。農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)由縣級(jí)以上地方人民政府按照能夠維持當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民全年基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等費(fèi)用確定。農(nóng)村低保對(duì)象是家庭年人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的所有農(nóng)村居民。與養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等其他社會(huì)保障制度相比，低保制度具有更加明顯的貧困指向特征，是由政府直接對(duì)貧困人口給予“兜底”式定

3、期定量救助；與傳統(tǒng)的社會(huì)救助制度相比，低保制度是一個(gè)更加規(guī)范化、法制化的社會(huì)保障制度，對(duì)減緩貧困更加有效。進(jìn)一步完善城市低保制度，要12著力破除戶籍制度的限制，將進(jìn)城農(nóng)民工、戶籍在外地城市但生活在當(dāng)?shù)爻鞘械娜丝诘榷技{入保障范圍；做好與最低工資制度、再就業(yè)扶持政策等的銜接，避免逆向選擇和“養(yǎng)懶漢”。完善農(nóng)村低保制度，需要改變自上而下層層分解農(nóng)村低保人數(shù)指標(biāo)的做法，將符合條件的農(nóng)村貧困人口全部納入保障范圍；改變主要靠地方籌集農(nóng)村低保資金的做法，增加中央和省級(jí)財(cái)政的投入；增加基層民政工作人員和工作經(jīng)費(fèi)。1、城鄉(xiāng)最低生活保障制度的發(fā)展歷程城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度是國(guó)家社會(huì)保障體系的重要

4、組成部分，是從制度上保障城鄉(xiāng)貧困人口基本生活的重要途徑。20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，低保制度從部分城市逐步擴(kuò)展到全部城市，進(jìn)而從城市延伸到農(nóng)村，目前正處于向農(nóng)村普及的關(guān)鍵階段。1.1城市低保制度的發(fā)展歷程城市低保制度最初是部分城市在社會(huì)救濟(jì)的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的，后來(lái)作為國(guó)有企業(yè)改革的配套措施得到中央政府的重視，并逐步擴(kuò)大保障范圍、提高保障標(biāo)準(zhǔn)、充實(shí)保障資金，進(jìn)而成為城市社會(huì)保障的基本制度之一。城市低保制度經(jīng)歷了四個(gè)發(fā)展階段：試點(diǎn)階段：1993—1996。1993年6月上海市民政局提出了建立城鎮(zhèn)最低生活保障線的方案，下發(fā)了《關(guān)于本市城鎮(zhèn)居民最低生活保障線的通知》。當(dāng)年有7680位城鎮(zhèn)

5、居民通過(guò)這一制度得到了基本生活保障。這是中國(guó)最早的城市居民最低生活保障制度。1994年召開(kāi)的第十次全國(guó)民政工作會(huì)議提出，要對(duì)城市社會(huì)救濟(jì)對(duì)象逐步實(shí)行按當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行救濟(jì)。隨后，部分沿海城市，如青島、廈門(mén)、大連、廣州、無(wú)錫、?？诘乳_(kāi)始試點(diǎn)。到1996年底，全國(guó)有101個(gè)城市建立了這項(xiàng)制度。全面推進(jìn)階段：1997—1999。1997年9月國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于在全國(guó)建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求1997年底以前，已建立這項(xiàng)制度的城市要逐步完善，尚未建立這項(xiàng)制度的要抓緊做好準(zhǔn)備工作；1998年底以前，地級(jí)以上城市要建立起這項(xiàng)制度；1999年底以前，縣級(jí)市和縣政府所在

6、地的鎮(zhèn)要建立起這項(xiàng)制度。1999年9月，國(guó)務(wù)院頒布《城市居民最低生活保障條例》，標(biāo)志著城市低保走向規(guī)范化、法制化。12擴(kuò)大保障面階段：2000—2002。盡管各地如期建立了城市低保制度，但由于地方財(cái)政投入不足，沒(méi)有做到應(yīng)保盡保。針對(duì)這種情況，2001年國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市居民最低生活保障工作的通知》，要求增加投入，將符合條件的對(duì)象全部納入保障范圍。全國(guó)城市低保對(duì)象從2000年的403萬(wàn)人，迅速增長(zhǎng)到2002年的2065萬(wàn)人，增長(zhǎng)512%。穩(wěn)步發(fā)展階段：2003—現(xiàn)在。2003年以來(lái)，城市低保對(duì)象的人數(shù)穩(wěn)定在2200萬(wàn)人左右，但平均標(biāo)準(zhǔn)、平均補(bǔ)差、保障資金總額逐年

7、提高（見(jiàn)表1）。1.2農(nóng)村低保制度的發(fā)展歷程中國(guó)農(nóng)村針對(duì)貧困人口的社會(huì)救助包括多種制度安排。主要包括：（1）農(nóng)村五保供養(yǎng)制度。即對(duì)農(nóng)村居民中無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)依靠、無(wú)生活來(lái)源的“三無(wú)”老年人、殘疾人和未成年的孤兒，實(shí)行保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬，對(duì)適齡兒童還要保其受教育。這項(xiàng)制度從20世紀(jì)50年代初即開(kāi)始實(shí)施。2006年全國(guó)農(nóng)村五保戶468萬(wàn)戶，503.3萬(wàn)人，平均標(biāo)準(zhǔn)為102元/人、月，平均補(bǔ)差為78.3元/人、月，共支出資金41.1億元。（2）臨時(shí)救濟(jì)制度。即對(duì)缺衣少食的貧困人口實(shí)行臨時(shí)救