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1、憲政與財(cái)政——中國(guó)財(cái)政的憲政解讀[摘要]亂象叢生的中國(guó)財(cái)政呼喚著法治與憲政。憲政緣于政治國(guó)家和市民社會(huì)的利益紛爭(zhēng)，而政治國(guó)家與市民社會(huì)的利益沖突集中表現(xiàn)在財(cái)政上。本文的基本觀點(diǎn)是：憲政產(chǎn)生、發(fā)展圍繞著財(cái)政。財(cái)政是憲政體制運(yùn)行的重要保障。憲政賦予財(cái)政以全新的內(nèi)涵。憲政國(guó)家的財(cái)政是民主財(cái)政、公平財(cái)政和法治財(cái)政。在財(cái)政體制中，預(yù)算和稅收的正當(dāng)性意味著納稅人的同意和授權(quán)，議會(huì)審查和監(jiān)督是保障納稅人權(quán)利的憲政機(jī)制，重塑人民代表大會(huì)的法律權(quán)威是確立中國(guó)財(cái)政秩序的根本。[關(guān)鍵詞]財(cái)政；憲政；預(yù)算；稅收引言：中國(guó)財(cái)政對(duì)憲政的呼喚中國(guó)憲
2、法學(xué)研究的一個(gè)誤區(qū)是理論探討和學(xué)術(shù)研究過(guò)于務(wù)虛，多少年來(lái)始終在一些抽象的概念和理論原則上兜圈子，特別是憲法學(xué)還停留在人權(quán)、民主、憲政等一系列概念的無(wú)休止的論證和邏輯推理中，現(xiàn)實(shí)中多少個(gè)侵害人權(quán)、有悖于民主和憲政的問題卻絲毫沒有因?yàn)檫@些學(xué)者的研究而有所改善。而在西方國(guó)家，經(jīng)過(guò)幾百年的發(fā)展，人權(quán)、民主和憲政已經(jīng)是不證自明的公理，特定弱勢(shì)群體的人權(quán)保障和民主憲政的運(yùn)行機(jī)制的構(gòu)建業(yè)已成為西方法學(xué)者研究的重點(diǎn)?？梢?，中國(guó)的憲法學(xué)研究需要一種視野的拓展和范式的轉(zhuǎn)換，改變過(guò)去那種坐而論道、閉門造車式的高談闊論，而代之以與實(shí)踐相結(jié)合并
3、解決實(shí)際問題的務(wù)實(shí)作風(fēng)。我覺得，隨著中國(guó)憲政的縱深發(fā)展，必然要觸及到財(cái)政問題，而且也必須要解決財(cái)政暴露出來(lái)的問題。財(cái)政作為憲法研究的重要內(nèi)容，本身即是憲法問題。財(cái)政不僅是各國(guó)憲法文本的重要內(nèi)容，而且一直是傳統(tǒng)憲法學(xué)研究的重要課題之一。英國(guó)憲法學(xué)家戴雪在其名著《英憲精義》中專設(shè)“財(cái)政”一章，探討國(guó)庫(kù)與法律的關(guān)系，日本當(dāng)代憲法學(xué)家都把財(cái)政作為其憲法學(xué)體系的重要內(nèi)容。但是我國(guó)憲法理論研究從來(lái)都忽略財(cái)政問題，憲法教科書幾乎從不涉及財(cái)政，憲法學(xué)的理論體系始終都不曾有過(guò)對(duì)財(cái)政的專門論述和深沉思考。在日本，地方政府由于巨額債務(wù)申請(qǐng)破
4、產(chǎn)保護(hù)，而負(fù)債累累的中國(guó)大學(xué)的校長(zhǎng)們卻從不擔(dān)心破產(chǎn)，因?yàn)閷W(xué)校資不抵債，難以維系時(shí)，政府會(huì)出面買單。政府財(cái)產(chǎn)資金是稅收的結(jié)果，所以，最后只能由納稅人承擔(dān)。中國(guó)大學(xué)盲目不節(jié)制的擴(kuò)張及不當(dāng)管理，責(zé)任最后都落在納稅人頭上，這對(duì)納稅人公平嗎？這些問題不值得憲法學(xué)者思考嗎？目前，“財(cái)政憲法”已逐漸成為憲法學(xué)研究范式轉(zhuǎn)變的一個(gè)標(biāo)志。當(dāng)下，加強(qiáng)財(cái)政的憲政學(xué)研究非常必要。長(zhǎng)久以來(lái)，紛亂無(wú)序的中國(guó)財(cái)政讓人憂慮：為什么在大力倡行法治的今天，中國(guó)的財(cái)政法度缺失？領(lǐng)導(dǎo)人的一句話，就可以動(dòng)用巨額的財(cái)政資金，財(cái)政部門的領(lǐng)導(dǎo)在媒體面前可以隨意許諾財(cái)政
5、資金調(diào)配和使用，省財(cái)政廳的科長(zhǎng)就有幾十萬(wàn)財(cái)政資金支配權(quán)，只要交通部門愿意，就可以隨意征收養(yǎng)路費(fèi)，交通部門一年的違規(guī)資金就有數(shù)以百億計(jì)。在中國(guó)，是什么原因公款消費(fèi)屢禁不絕？[②8]對(duì)于一個(gè)尚有幾千萬(wàn)人沒有達(dá)到溫飽的中國(guó)，每年八千億的公款消費(fèi)意味著什么？租稅國(guó)家的立國(guó)之本是納稅人，可納稅人在中國(guó)并沒有得到應(yīng)有的法律上的尊重，對(duì)于由自己血汗累積而成的財(cái)政資金，國(guó)家機(jī)關(guān)如何使用、支配，納稅人無(wú)從知曉；對(duì)國(guó)家財(cái)政資金違法占用甚至無(wú)度揮霍，納稅人卻無(wú)可奈何。席卷全國(guó)的“審計(jì)風(fēng)暴”揭露出來(lái)的國(guó)有資產(chǎn)流失的現(xiàn)象令人怵目驚心，但這其實(shí)只
6、是冰山一角?！皩徲?jì)風(fēng)暴”對(duì)中國(guó)財(cái)政秩序的整肅成效不可低估，但財(cái)政法治不能依靠一次次的行政風(fēng)暴，而應(yīng)該代之以穩(wěn)定持恒的憲政與法律控制。中國(guó)財(cái)政法治的缺失根本原因在于財(cái)政制度缺乏憲政理念，亂象叢生的中國(guó)財(cái)政呼喚著法治與憲政。一、憲政與財(cái)政的基本關(guān)系從某種意義上，憲政緣于政治國(guó)家和市民社會(huì)的利益紛爭(zhēng)，而政治國(guó)家與市民社會(huì)的利益沖突集中表現(xiàn)在財(cái)政上。財(cái)政表明國(guó)家與私人的基本經(jīng)濟(jì)關(guān)系，即國(guó)家財(cái)產(chǎn)權(quán)與私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的關(guān)系。憲法意義上的財(cái)政是國(guó)家為履行其公共職能而取得、管理與使用財(cái)產(chǎn)過(guò)程中形成的國(guó)家與公民之間的財(cái)政關(guān)系。憲法的作用在于在
7、公產(chǎn)與私產(chǎn)之間劃定一個(gè)界限，防范公產(chǎn)對(duì)私產(chǎn)的任意攫取和無(wú)度征收。因?yàn)?，在以?guó)家掌握和行使財(cái)政權(quán)的過(guò)程中，一個(gè)危險(xiǎn)的傾向是偏重于國(guó)家的財(cái)政利益的保全而公民的私人利益很容易被侵蝕。從這個(gè)意義上說(shuō)，私有財(cái)產(chǎn)的憲法保護(hù)直接對(duì)抗財(cái)政權(quán)的濫用。強(qiáng)調(diào)對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的維護(hù)和保障應(yīng)當(dāng)成為財(cái)政法的基本宗旨。作為憲法學(xué)的財(cái)政，政府財(cái)政權(quán)與人民財(cái)產(chǎn)權(quán)關(guān)系的理念和原則是其內(nèi)容的核心。從歷史的角度，憲政產(chǎn)生、發(fā)展圍繞著財(cái)政。1215年問世的世界第一部憲法性文件《自由大憲章》即是英國(guó)國(guó)王和貴族、平民因財(cái)政問題激烈斗爭(zhēng)并最終達(dá)成妥協(xié)的結(jié)果。在封建社會(huì)
8、末期，圍繞著財(cái)政革命的市民運(yùn)動(dòng)風(fēng)起云涌。17世紀(jì)以后，英國(guó)國(guó)王詹姆士一世、查理一世與議會(huì)之間多次因財(cái)政問題爆發(fā)沖突，最終引發(fā)了內(nèi)戰(zhàn)。1649年，查理一世因?yàn)檑`踏財(cái)政的憲政原則而被送上了斷頭臺(tái)。1688年，英國(guó)經(jīng)不流血的“光榮革命”確立了議會(huì)主權(quán)的憲政原則，這是為了對(duì)抗國(guó)王的財(cái)政專權(quán)；美國(guó)的革命則發(fā)端于北美十三州殖民地與宗主國(guó)之間因
