地方立法監(jiān)督小議.doc

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1、地方立法監(jiān)督小議[摘要]地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，往往會(huì)迎來地方立法的高潮，當(dāng)前地方立法存在若干問題，有必要制定《地方立法監(jiān)督條例》。[關(guān)鍵詞]地方立法地方立法監(jiān)督地方區(qū)域經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化、地方區(qū)域法治化是一種共生關(guān)系，因而需要建立一個(gè)良好的區(qū)域法治環(huán)境，而這一環(huán)境的建構(gòu)首先有賴于地方立法，通過地方立法進(jìn)行利益重組。利益的變換是否合法、合理，是否為多數(shù)利益主體接受，將是地方立法成敗與否的關(guān)鍵，同時(shí)也是決定地方區(qū)域經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化、地方區(qū)域法治化建設(shè)成敗與否的關(guān)鍵。隨著地方區(qū)域經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化、地方區(qū)域法治化建設(shè)進(jìn)程加快，地方立法

2、將步入快車道，清除立法污染，防止立法腐敗，確保立法的針對(duì)性、前瞻性、公平性、地方性將是一項(xiàng)重要的任務(wù)，因而，地方立法監(jiān)督的迅速啟動(dòng)和有效運(yùn)行顯得尤為必要。本文從地方立法存在問題入手探討建立和完善地方立法監(jiān)督的措施。一、地方立法中的常見問題地方立法基本上分為三類：一是執(zhí)行性法規(guī)、規(guī)章，約占三分之一；二是自主性地方性法規(guī)、規(guī)章，如《四川省計(jì)劃生育條例》，《行政執(zhí)法監(jiān)督檢查規(guī)定》等；三是補(bǔ)充性法規(guī)、規(guī)章，主要是民族自治地方的人大制定的自治條例和單行條例。這些地方性法規(guī)、規(guī)章的制定，有利于憲法、法律和行政法規(guī)

3、在地方的實(shí)施，填補(bǔ)了地方的法律真空，然而亦出現(xiàn)不少背離地方特點(diǎn)和原則的問題。第一，與法律或行政法規(guī)規(guī)定相抵觸，主要指有的法規(guī)或規(guī)章罰則內(nèi)容不符合法律規(guī)定；第二，職權(quán)與職責(zé)設(shè)定不合理。多數(shù)地方性法規(guī)、規(guī)章都規(guī)定有行政管理方面內(nèi)容，普遍存在的問題是，對(duì)行政機(jī)關(guān)所擁有的職權(quán)規(guī)定明確、細(xì)致、全面，而對(duì)行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)、義務(wù)規(guī)定較粗，較少，如只規(guī)定行政機(jī)關(guān)有權(quán)收費(fèi)，卻不規(guī)定行政機(jī)關(guān)濫用處罰權(quán)時(shí)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任；第三，地方立法中的部門傾向問題，主要表現(xiàn)為部門之間在法規(guī)規(guī)章中爭(zhēng)管理權(quán)、審批權(quán)、收費(fèi)權(quán)

4、、處罰權(quán)等。不適當(dāng)?shù)貜?qiáng)調(diào)本部門利益，擴(kuò)大部門權(quán)力，影響地方性法規(guī)、規(guī)章的公平與公正。部門傾向的原因主要來自于部門利益，一些部門的立法指導(dǎo)思想不端正，旨在通過立法強(qiáng)化部門利益和地方保護(hù)主義，少數(shù)利益集團(tuán)借立法之機(jī)爭(zhēng)權(quán)奪利，以立法之名行謀私、侵權(quán)和壟斷之實(shí)，甚至以立法形式縱容庇護(hù)亂收費(fèi)、亂攤派、亂處罰等現(xiàn)象；第四，重復(fù)立法，缺少地方立法特色。一種情況是國(guó)家有法律、法規(guī)，地方制定實(shí)施辦法，但缺乏地方特色；另一種情況是省、市之間的重復(fù)立法。前者照搬其上位法規(guī)定，追求“大而全”，難以體現(xiàn)地方性法規(guī)“少而精”特點(diǎn)

5、，這不僅使該法規(guī)、規(guī)章失去了地方立法意義，而且也降低了其上位法有關(guān)條文效力。后者不僅浪費(fèi)了立法資源，而且可能造成法規(guī)之間的不統(tǒng)一，給執(zhí)法帶來困難；第五，在解決改革難點(diǎn)的問題上，立法仍然滯后，缺乏探索精神，如國(guó)有資產(chǎn)管理、企業(yè)轉(zhuǎn)制、社會(huì)保障等方面的地方立法還不能適應(yīng)改革和發(fā)展的需要。5地方立法出現(xiàn)的這些問題，除了與立法人員素養(yǎng)、立法技術(shù)方面的缺陷有關(guān)外，一個(gè)重要因素是缺少地方立法監(jiān)督。隨著地方區(qū)域經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化、地方區(qū)域法治化建設(shè)進(jìn)程加快，地方立法的任務(wù)將十分艱巨，立法者應(yīng)“樹立把地方立法納入可以確定的預(yù)期

6、，即以投資收益有保障預(yù)期的觀念，以經(jīng)濟(jì)全球化亦即WTO規(guī)則為導(dǎo)向，制定鼓勵(lì)，保障投資者合法權(quán)益為模式的地方法規(guī)。”[1]這些法規(guī)將主要涉及到國(guó)企改革，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、人力資源、投資管理與風(fēng)險(xiǎn)、金融市場(chǎng)社會(huì)保障、勞動(dòng)就業(yè)等與投資需求與人才需求有關(guān)的地方性法規(guī)、規(guī)章。這些法規(guī)、規(guī)章的制定將會(huì)有極大的風(fēng)險(xiǎn)，如何保證其合法性與合理性？我們認(rèn)為最基本的就是要建立和完善地方立法監(jiān)督制度，首先制定《地方立法監(jiān)督條例》。二、建立和完善地方立法監(jiān)督制度地方立法監(jiān)督是指有地方立法監(jiān)督權(quán)的主體對(duì)地方立法過程和立法結(jié)果的監(jiān)督，

7、包括“以權(quán)力制約權(quán)力”式的監(jiān)督以及“以權(quán)利制約權(quán)力”式的監(jiān)督。地方立法監(jiān)督是地方立法制度的重要內(nèi)容，然而它卻是地方立法的最薄弱環(huán)節(jié)，表現(xiàn)在主觀上缺乏對(duì)地方立法監(jiān)督的必要認(rèn)識(shí)和自覺；地方立法監(jiān)督制度不完善，流于形式化，缺乏可操作性；地方立法監(jiān)督實(shí)踐存在障礙。但是公正、公平的地方立法需要監(jiān)督，“各立法主體自身目的和職能目的的差異性是立法監(jiān)督發(fā)生的根本原因?！盵2]以四川省為例，地方立法監(jiān)督對(duì)象和內(nèi)容主要有對(duì)作為立法結(jié)果的省人大及常委會(huì)制定的地方性法規(guī)、省政府制定的地方性行政規(guī)章，成都市人大及常委會(huì)、市政府

8、制定的地方性法規(guī)、規(guī)章，甘孜、阿壩、涼山三自治州，木里，馬邊、峨邊三自治縣制定的自治條例、單行條例的監(jiān)督以及對(duì)立法行為（立法過程）的監(jiān)督。監(jiān)督地方立法對(duì)象和內(nèi)容主要是看立法結(jié)果和立法行為是否具有合法性（立法權(quán)限、程序、內(nèi)容），是否具有合理性?！笆裁词恰侠怼?？‘理’就是按民主、民意、公正、效率、負(fù)責(zé)等價(jià)值所作出的一種判斷?！盵3]強(qiáng)調(diào)合理性，是為了防止地方立法的隨意性。地方立法的監(jiān)督方式主要有批準(zhǔn)、備案審查、清理、改變和撤消，選擇適用制度，群眾監(jiān)督，這幾