財政危機中的憲政問題.doc

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1、財政危機中的憲政問題【摘要】財政危機是各國普遍關(guān)注的重大現(xiàn)實問題，其有效化解離不開公共經(jīng)濟活動的法律調(diào)整。本文在歸納人們對財政危機共識的基礎(chǔ)上，著重探討了可能誘發(fā)財政危機的主要法律原因，揭示了其中所蘊涵的憲政問題，以及憲政精神對于防杜財政危機發(fā)生的重要價值?！娟P(guān)鍵詞】財政危機憲政憲政精神憲法　　財政乃“國之大事”，如何確保財源茂盛，防止財政危機及其引致的“治亂循環(huán)”[1]以實現(xiàn)長治久安，歷來是各國政府的不懈追求；也是政治學(xué)，經(jīng)濟學(xué)，歷史學(xué)等領(lǐng)域長期關(guān)注的重要問題。由于傳統(tǒng)研究領(lǐng)域的局限等諸多原因，我國法學(xué)界對此類問題研究甚微，對與財政危機有關(guān)的許多法律問題，往往熟視無睹。[2]考慮到憲

2、政問題與財政危機的產(chǎn)生和解決直接相關(guān)，本文將著重探討一個非?；镜膯栴}，即財政危機中的憲政問題。具體線索是首先歸納人們對財政危機問題的共識，在此基礎(chǔ)上，再探討財政危機潛滋暗長的主要法律原因，并分析其中蘊涵的憲政問題，從而揭示憲政精神對于解決財政危機的重要性。一、有關(guān)財政危機問題的共識中國自實行改革開放政策以來，有關(guān)財政危機問題的討論一直未歇。有人認為，改革開放政策的推行，本身就是財政壓力的要求，而之所以要實行市場經(jīng)濟，進行大規(guī)模的財政體制改革，實際上都是對巨大財政壓力的回應(yīng)。特別是近些年來，為了減緩金融風(fēng)暴沖擊，解決通貨緊縮、內(nèi)需不足等問題，國家一直在推行“積極的”（即擴張性的）財政政

3、策，從而使財政支出大漲，赤字與國債規(guī)模激增。對于是否會由此產(chǎn)生財政危機，以及危機是否深重，人們往往是從國國債規(guī)模及其結(jié)構(gòu)的合理性來做判斷。通常，評價一國財政運行狀況的指標，主要是債務(wù)依存度，償債率，國債負擔(dān)率，以及財政赤字占GDP的比重等。通過這些指標的變化軌跡，能夠較為直觀地反映一國的財政運行是良性狀態(tài)還是危機狀態(tài)，以及這些狀態(tài)的轉(zhuǎn)化趨勢。財政風(fēng)險的大小，在很大程度上取決于政府負債的多少和償債能力的強弱。因此，如果政府的負債過多，就會加大發(fā)生財政危機的可能性。近幾年來，我國的財政赤字規(guī)模一直很大，每年都有數(shù)千億；[3]與此相適應(yīng)，實施積極的財政政策的5年，已累計發(fā)行長期建設(shè)國債達66

4、00億元（2003年還將再發(fā)行1500億元），國債發(fā)行總額已經(jīng)達到25600億元。這只是最為直觀的政府負擔(dān)的國家公債的數(shù)額。有些學(xué)者正是以此為計算債務(wù)依存度、國債負擔(dān)率等指標的依據(jù)。除了上述發(fā)行的國債數(shù)量作為衡量政府負債的依據(jù)以外，還有人提出了其他的測度方法。例如，較為重要的是把政府負債分為四類，即顯性負債、隱性負債、直接負債、或然負債。[4]因此，上述的國債發(fā)行規(guī)模，只是一種顯性的或直接的負債，如果從其他的角度去考慮政府的負債，則政府的債務(wù)負擔(dān)應(yīng)當(dāng)更重。例如，國有企業(yè)的債務(wù)、社會保障的負擔(dān)、銀行的不良資產(chǎn)、大量拖欠的工資、公共衛(wèi)生（如SARS的防治）等問題的解決，主要需要國家來承擔(dān)經(jīng)

5、濟責(zé)任，或者最終承擔(dān)責(zé)任，這些國家“實質(zhì)上的債務(wù)”19，都是導(dǎo)致財政危機的重要因素。正是在這個意義上，財政危機比金融危機更值得關(guān)注，因為金融危機也會轉(zhuǎn)化為財政危機，并最終由政府財政來“買單”。由此看來，無論對影響財政風(fēng)險或財政危機的指標如何確定，也不管對政府的負債如何量化，人們可以達成共識的是：國家的債務(wù)負擔(dān)已經(jīng)相當(dāng)沉重，大量債務(wù)負擔(dān)的積聚，至少已構(gòu)成發(fā)生財政危機的潛在可能性。由此產(chǎn)生了一系列需要研究的法律問題，如國家不斷增加財政赤字、增發(fā)國債的做法，否會產(chǎn)生“財政幻覺”并影響到“代際公平”？是否具有合理性和合法性？是否合乎法治的要求和憲政的精神？等等。而要回答這些問題，則需要探討產(chǎn)生

6、財政危機的法律原因。二、財政危機潛滋暗長的法律原因由于專業(yè)分工等諸多原因，傳統(tǒng)的法律學(xué)者往往對財政問題少有問津，但財政領(lǐng)域恰恰是體現(xiàn)近現(xiàn)代法治精神的重要園地。從歷史上看，如果沒有財政危機，如果沒有財政方面的分權(quán)及具體制度安排，就沒有近代意義上的憲法，就沒有議會與政府的真正分立，也就不可能存在以有效分權(quán)為基礎(chǔ)的憲政。[5]可見，財政危機作為財政運行的一種極端狀態(tài)，作為一國政府所必須面對的危急情勢，同憲法、憲政也有著密切的關(guān)聯(lián)。事實上，財政直接涉及到公權(quán)力的行使，以及國民基本權(quán)利的保護，這本身就是一個憲法問題。憲法的實質(zhì)是分權(quán)，即在國家與國民這二者之間，在國家機關(guān)相互之間來進行分權(quán)。其中，

7、財權(quán)，即占有或分配社會財富的權(quán)利或權(quán)力，是分權(quán)的重要對象。在廣義的財權(quán)體系中，基于提供公共物品的需要，國家享有財政權(quán)（包括財政收入和財政支出權(quán)），而國民則享有基本的財產(chǎn)權(quán)。為了有效地保護國家的財政權(quán)和國民的財產(chǎn)權(quán)，就必須實行“法定原則”，并應(yīng)當(dāng)在憲法上對其做出明確界定，這是實行憲政的基礎(chǔ)。與此同時，還應(yīng)當(dāng)在相關(guān)法律中對財政權(quán)和財產(chǎn)權(quán)做出具體的保護性的規(guī)定，以有效地平衡和協(xié)調(diào)國家的財政權(quán)和國民的財產(chǎn)權(quán)的沖突。這些法律精神，應(yīng)當(dāng)貫穿于相關(guān)的財政法、