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1、中國歷代鹽政概說（周代至中華人民共和國）張榮生[摘要]鹽稅是中國歷代中央政府僅次于田賦的主要財(cái)政收入來源。中國鹽政，自春秋時(shí)管仲首創(chuàng)“官山海”（一作“管山?！保┱咭詠恚?jīng)過古代、近代、現(xiàn)代的長期發(fā)展，迄今已有2600余年歷史。唐代“榷鹽法”的施行，標(biāo)志著中國古代鹽政制度的成熟；民國《鹽法》的公布，標(biāo)志著中國近代鹽政制度的成熟；1990年《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》的發(fā)布施行，標(biāo)志著中國現(xiàn)代鹽政制度的成熟。本文對周代至中華人民共和國2600余年間中國鹽政制度因革流變的軌跡作了全面介紹。[關(guān)鍵詞]中國鹽政制度綜述古代近代現(xiàn)代一、中國古代鹽政中國鹽業(yè)源遠(yuǎn)流長。遠(yuǎn)古時(shí)代，政事簡
2、易，國用不繁。鹽與百物同等，官不統(tǒng)制，任民自由產(chǎn)制運(yùn)銷。夏、商、周三代，始在產(chǎn)地設(shè)虞衡之官，掌其政令，加以管理，許民以時(shí)采制。周代并設(shè)太宰，掌諸侯邦國之貢賦。諸侯歲有常貢，各以其地土特之產(chǎn)貢于王室，而鹽為貢物之一。史籍雖記周有“鹽人”之設(shè)，“掌鹽筴之政令，以供百事之鹽”；考其職掌，大概不過分管諸侯貢鹽之事，故此時(shí)尚無專門鹽政。春秋時(shí)期，管仲在齊國為相，適應(yīng)諸侯爭霸需要，致力于富國強(qiáng)兵。于是興鹽鐵之利，推行“官山?！闭撸?guī)定鹽資源屬國家所有，國家對食鹽的生產(chǎn)買賣加以管理，開中國鹽政之始。其法以民制為主，官制為輔；民制之鹽須交官府盡數(shù)收購，由官運(yùn)銷，寓租稅于官府
3、專賣鹽價(jià)之中，因其產(chǎn)鹽于官制之外復(fù)有民制，鹽史學(xué)者稱為“部分專賣制”。齊國由是富強(qiáng)，稱霸諸侯。所作《管子·海王篇》，為百代論述鹽政之祖。秦國自商鞅變法，獎(jiǎng)勵(lì)耕戰(zhàn)，發(fā)展生產(chǎn)，民得專川澤之利，管山林之饒，自由開采售賣食鹽，官府從而征稅。沿至始皇，一統(tǒng)天下，鹽制未改。惟征稅過重，鹽價(jià)昂貴。史載秦時(shí)鹽利二十倍于古，鹽商富累巨萬，人食貴鹽，小民貧困。西漢初年，因循秦制未改，允許私人經(jīng)營鹽業(yè)，國家征稅，稅入歸主管皇室財(cái)政的少府；但諸侯王國得經(jīng)營鹽業(yè)以自富，收入不歸中央。武帝時(shí)，內(nèi)修法度，外拓邊疆，連年用兵，國庫大空。而鹽商財(cái)累萬金，不助國家之急，黎民重困。元狩四年（前11
4、9）采用御史大夫張湯建議，籠羅天下鹽鐵之利歸官，排富商，鋤豪強(qiáng)。以齊地大鹽商東郭咸陽和南陽大冶商孔僅為大農(nóng)丞，領(lǐng)鹽鐵事；并采納其建議，派他們乘傳車舉行天下鹽鐵，在各地設(shè)置國家的鹽鐵機(jī)構(gòu)，任命從前以經(jīng)營鹽鐵致富的人為吏；將原由豪富占有的產(chǎn)鹽灘灶收歸國家，由官府直接組織鹽業(yè)的生產(chǎn)、轉(zhuǎn)輸與銷售，并不借手商販。其制鹽法，由官府置備煮鹽器具，雇民煮鹽，給以工費(fèi)；其賣鹽法，設(shè)鹽吏坐列市肆，販物求利。官自煮鹽，官自賣鹽，產(chǎn)、運(yùn)、銷三項(xiàng)完全官營，鹽史學(xué)者稱為“全部專賣制”。于是國庫充實(shí)，民不益賦而天下用饒。漢昭帝始元六年（前81），詔令各地推選賢良、文學(xué)之士，問以民所疾苦，皆
5、答：“愿罷鹽鐵官營，毋與天下爭利。”御史大夫桑弘羊予以反駁，認(rèn)為鹽鐵官營為國家大業(yè)、安邊足用之本，不可廢止。雙方反復(fù)辯論，事見桓寬所著《鹽鐵論》。結(jié)果昭帝依桑弘羊議，仍行專賣。自此以后，歷宣、元、成、哀、平五帝，世代相承，未之更改。其間惟于元帝初元五年（前44）一度因天下災(zāi)饑而罷鹽鐵官，不久于永光二年（前42）又因用度不足恢復(fù)官營。綜計(jì)自武帝元狩四年（前119）起，至平帝元始五年（公元5年）止，鹽業(yè)實(shí)行全部專賣制凡125年。王莽篡漢后，命縣官售鹽，仍行專賣制不變。10東漢初，光武帝為鞏固重新建立的漢家政權(quán)，實(shí)行減輕賦稅政策，廢除西漢以來推行的食鹽專賣法，罷私煮
6、之禁，任民制鹽，自由販運(yùn)，而于產(chǎn)鹽較多的郡縣設(shè)置鹽官，征收鹽稅。因其產(chǎn)制運(yùn)銷皆任民營，官征其稅，鹽史學(xué)者稱為“就場征稅制”。明帝、章帝年間，因軍費(fèi)增加，國用不足，一度依尚書張林的建議，采用西漢武帝辦法，實(shí)行官自煮鹽、官自賣鹽，產(chǎn)銷全部官營。和帝即位，即行廢止。詔令郡國罷鹽鐵之禁，縱民煮鹽，入稅官府，一如明帝以前舊制。嗣自和帝永元元年（89）起，至獻(xiàn)帝建安三年（198）止，凡109年，均行征稅制。東漢末年，天下大亂，群雄逐鹿。魏、蜀、吳三國鼎立，爭奪天下。為適應(yīng)戰(zhàn)爭需要，三國官府對鹽業(yè)管理均仿效漢武帝舊法，實(shí)行全部專賣制，設(shè)司鹽校尉等官主管鹽政，籠取鹽利，供給軍
7、需國用。西晉統(tǒng)一中國后，承曹魏舊制，實(shí)行全部專賣制，設(shè)司鹽各官管理鹽務(wù)，禁民私煮鹽。晉元帝遷都江南，中國由此分為南北兩半。南朝自東晉開始對鹽業(yè)實(shí)行征稅制，歷宋、齊、梁、陳四朝，相沿未改；北朝自北魏至北周，歷朝鹽政制度興廢不常，時(shí)行征稅，時(shí)行專賣，而以征稅制為主。公元581年隋文帝即位，致力統(tǒng)一中國。不久南北朝局面結(jié)束，海內(nèi)重歸一統(tǒng)。文帝為安定黎民，躬行節(jié)儉，輕徭薄賦，與民休息。開皇三年（583）除禁榷，通鹽池、鹽井之利與百姓共之，既不行官賣，又免征鹽稅，實(shí)行無稅制。大業(yè)元年（605）煬帝即位，漸趨奢華，內(nèi)興工役，外事征伐，用度大增，遂乃橫賦暴斂，然尚未及于鹽利
8、。自隋開皇三年起直至唐開元初年止，前后
