地方政府制度創(chuàng)新與民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展new

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1、地方政府制度創(chuàng)新與民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展——基于溫州的案例研究陳國權(quán)麻曉莉陳國權(quán)，浙江溫州人，浙江大學(xué)公共管理系主任，MPA教育中心主任、教授；麻曉莉，浙江麗水人，浙江省公共行政與人才人事研究所研究人員。[摘要]地方政府作為制度創(chuàng)新的主體之一，在推進(jìn)民營企業(yè)的制度創(chuàng)新過程中起著的特殊的重要作用。溫州地方政府積極響應(yīng)民間的制度創(chuàng)新活動(dòng)，對(duì)民間的制度創(chuàng)新活動(dòng)進(jìn)行保護(hù)、協(xié)調(diào)和組織，為民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了一個(gè)相對(duì)開放、自由和合法的制度環(huán)境。地方政府的制度創(chuàng)新極大地促進(jìn)了溫州民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。[關(guān)鍵詞]制度創(chuàng)新；地方政府；民營經(jīng)濟(jì)；溫州民營經(jīng)濟(jì)作為一種新的制度安排，已日益成為中

2、國經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化改革的主要形式，并且在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中扮演著越來越重要的地位。溫州是中國改革開放以來，民營經(jīng)濟(jì)最先萌發(fā)，現(xiàn)在也是中國民營經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)的地區(qū)之一。溫州民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中所形成的“溫州模式”在中國的經(jīng)濟(jì)體制中發(fā)揮著非常重要的影響和極其廣泛的示范作用。溫州持續(xù)不斷的制度創(chuàng)新所形成的“經(jīng)濟(jì)體制落差的勢(shì)能”，營造了溫州民營經(jīng)濟(jì)的先發(fā)優(yōu)勢(shì)，給溫州帶來遞增的規(guī)模經(jīng)濟(jì)收益，1978年到2000年，溫州國內(nèi)生產(chǎn)總值平均年增長速度高達(dá)15.6%。在溫州制度變遷的路徑上，學(xué)者們更多的是強(qiáng)調(diào)微觀經(jīng)濟(jì)主體的制度創(chuàng)新功能。然而不容忽視的是，溫州地方政府對(duì)民間的經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新以一種尊

3、重、支持姿態(tài)來積極回應(yīng)，提供民營企業(yè)制度創(chuàng)新的活動(dòng)空間，并逐步融入制度創(chuàng)新主體的行列，為民營經(jīng)濟(jì)提供了進(jìn)一步的發(fā)展的方向和制度安排。長期以來溫州地方政府為民營企業(yè)構(gòu)建起一種自主性的、開放性的、合法性的公共運(yùn)作的制度環(huán)境。正是地方政府的一系列制度創(chuàng)新使溫州這一交通閉塞、人多地少、資源稟賦貧乏的地區(qū)，民營經(jīng)濟(jì)得到迅速地發(fā)展。溫州地方政府的治理實(shí)踐反映了中國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中地方政府合理的政策選擇，為中國地方政府的制度變遷留下了具有啟示意義的軌跡。一、溫州正統(tǒng)制度供給不足下的先發(fā)優(yōu)勢(shì)溫州之所以成為中國民營經(jīng)濟(jì)的重要的發(fā)祥地之一，得益于其有別于其它區(qū)

4、域的制度創(chuàng)新的初始條件。這種制度環(huán)境是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的正統(tǒng)制度供給不足下形成的，計(jì)劃體制束縛力不強(qiáng)使溫州一度成為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的薄弱地帶和后發(fā)地區(qū)，從而使溫州能夠較早走上民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展道路。1.弱勢(shì)政府下民營經(jīng)濟(jì)生存空間的擴(kuò)展9政府控制力軟弱是溫州在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期進(jìn)行超前性制度變遷的有利外部條件。改革開放以前，在集中計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的體制下，政府行政權(quán)力和職能的過分膨脹，形成一種建立在剛性計(jì)劃基礎(chǔ)之上的強(qiáng)政府模式。但是很特殊的是，溫州卻成為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期全國超強(qiáng)政府控制鏈條中的薄弱環(huán)節(jié)。其原因主要有三個(gè)方面，第一，由于偏僻的地理位置、對(duì)臺(tái)前線的特殊地位、滯后的交通條件等原因，

5、以及國家對(duì)溫州投資的稀缺，使得上級(jí)政府對(duì)溫州的控制力相對(duì)較弱。第二，改革開放以前，溫州仍然處于弱政府弱社會(huì)的狀況，尤其是文革期間的兩派斗爭進(jìn)一步削弱了各級(jí)政府的能力，溫州一直到八、九十年代一直處于弱政府的局面，這構(gòu)成了溫州后來發(fā)展的起點(diǎn)。由于政府控制力薄弱，傳統(tǒng)計(jì)劃體制在溫州又是一個(gè)松散的體系，即得利益集團(tuán)的維護(hù)力量較弱，所以在溫州發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)并從中獲取潛在利益的要求所遭受的阻力就較小，這樣制度變遷比較容易突破傳統(tǒng)體制的路徑依賴。第三，在維護(hù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制與發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)的選擇中，溫州地方政府雖然最初在主觀上仍有與主流意識(shí)形態(tài)保持一致的偏好，但是長期以來溫州

6、所處的弱勢(shì)政府的局面，使得政府不能為社會(huì)成員提供充分的體制內(nèi)就業(yè)，甚至是基本生活的保障，這就導(dǎo)致地方政府逐漸放棄去扼殺已經(jīng)存在的個(gè)體小生產(chǎn)，為后來民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展保存了生長的種子。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府為此是要承擔(dān)政治壓力的，但溫州政府在經(jīng)濟(jì)壓力與政治壓力的二難困境中，采取了“無為”的行為方式，這種“無為”是相對(duì)于對(duì)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的打擊約束的“有為”而言，它主要是指地方政府在制度創(chuàng)新初期被動(dòng)地退出民營經(jīng)濟(jì)的控制層面。溫州地方政府的這種“無為”行為模式所形成的開放式的制度環(huán)境，與民營經(jīng)濟(jì)早期制度創(chuàng)新所需的外部制度環(huán)境之間實(shí)現(xiàn)了吻合。雖然這種消極的“無為”還不足以

7、形成推動(dòng)或是阻止民營企業(yè)發(fā)展的能力，但是對(duì)于溫州民營企業(yè)而言，最為關(guān)鍵的獲益是使溫州微觀經(jīng)濟(jì)主體較早地獲得了可接受的創(chuàng)新環(huán)境來發(fā)展家庭工商業(yè)和專業(yè)市場(chǎng)，這成為民營經(jīng)濟(jì)最初發(fā)展的重要契機(jī)。2.單位制度供給不足導(dǎo)致民營經(jīng)濟(jì)的必然發(fā)展計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的單位制是國家對(duì)全體單位成員從精神意識(shí)到物質(zhì)資源實(shí)施權(quán)力控制的一種有效制度安排。單位組織是灌輸國家意識(shí)和延伸公共權(quán)威的重要鏈條，并承擔(dān)一定的政治社會(huì)化功能和社會(huì)控制功能。作為單位組織重要組成部分的公有企業(yè)在很大意義上是政府控制的組成部分，公有企業(yè)不僅是一個(gè)生產(chǎn)單位，同時(shí)在政治上是政府對(duì)社會(huì)控制的延伸組織。然而在溫州單位制

8、度的供給向來是不足的，新中國成立后的30年間，國家對(duì)溫州的投資總額僅為全國水平的