優(yōu)化我國稅務(wù)組織整體結(jié)構(gòu)的模式選擇

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1、優(yōu)化我國稅務(wù)組織整體結(jié)構(gòu)的模式選擇內(nèi)容摘要：國地稅分設(shè)運行十年以來，發(fā)揮了積極的作用，也引發(fā)了一些矛盾和問題，使得稅務(wù)組織整體結(jié)構(gòu)的未來取向成為一個熱門而又敏感的話題。本文從稅務(wù)機構(gòu)分設(shè)的歷史背景及現(xiàn)狀分析出發(fā)，對機構(gòu)分設(shè)的實踐效果加以總體評估，并通過介紹和比較各種主流觀點，提出政策建議。自1994年稅務(wù)組織分設(shè)國稅、地稅以來，征稅成本大幅上升，納稅人普遍感覺到遵從（納稅）成本增加的壓力。因此，近年來兩套機構(gòu)是否會再度合并以及如何進行結(jié)構(gòu)優(yōu)化日益成為社會普遍關(guān)注的問題。一、稅務(wù)機構(gòu)分設(shè)的歷史背景及現(xiàn)狀（一）背景分析80年代初期~90年代前期

2、，我國政治、經(jīng)濟體制改革逐步向地方政府放權(quán)，充分調(diào)動了地方政府的積極性。過度放權(quán)的結(jié)果也導(dǎo)致地方政府在與中央政府博弈過程中處于強勢地位。1994年，為合理劃分中央和地方財政收支范和財政責(zé)任，減少利益磨擦和扯皮現(xiàn)象，進行了以分稅制為核心的財稅體制重大改革，實行中央和地方財政分灶吃飯。在上述重大利益調(diào)整面前，原先隸屬于各級政府的稅務(wù)機構(gòu)由于存在著征管手段落后、效率低下，對納稅人監(jiān)管不力，缺乏有效的稅收執(zhí)法監(jiān)督機制及易受地方政府行政干預(yù)等問題，已經(jīng)無法適應(yīng)并獨自承擔(dān)分稅制下中央和地方兩項稅收職能，因此將原稅務(wù)機構(gòu)相應(yīng)拆分為國稅和地稅兩套機構(gòu)。與財

3、政包干體制相比，分稅制確定的新型財政分配體制的初衷在于通過分稅制增加中央財政收入。中央與地方兩套稅務(wù)機構(gòu)實行不同的領(lǐng)導(dǎo)體制，國家稅務(wù)機構(gòu)由中央垂直領(lǐng)導(dǎo)，在一定程度上加強了中央對國家稅務(wù)系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)，從而穩(wěn)定了中央財政收入。因此，在當(dāng)時的歷史條件下，從調(diào)動中央和地方兩個積極性，保障各級財政收入的安全出發(fā)，機構(gòu)分設(shè)可以有效防止“混庫”，保證分稅分級的財政體制有效運作。（二）我國現(xiàn)行稅務(wù)組織機構(gòu)的設(shè)置稅務(wù)組織結(jié)構(gòu)通常有五種模式（維隆，2000）:按稅種類型設(shè)置模式、按職能設(shè)置稅務(wù)機構(gòu)模式、按納稅人類型設(shè)置模式、垂直分級體制模式、混合模式。世界上大多

4、數(shù)國家都采取混合式模式，采取單一模式的國家較少?；旌夏Ｊ筋愃破髽I(yè)組織矩陣結(jié)構(gòu)，其特征是在整個稅收征管體制中，既有垂直分級體制模式，也有按稅種類型、按職能分工、按納稅人類型設(shè)置的稅務(wù)機構(gòu)模式［1］。我國稅務(wù)組織結(jié)構(gòu)模式的歷次變遷基本上都是圍繞矩陣式展開，只是不同時期矩陣式的結(jié)構(gòu)不同而已。如垂直分級體制模式一直貫穿整個稅務(wù)組織結(jié)構(gòu)演變始終，這種模式在20世紀(jì)80年代與按納稅人類型設(shè)置稅務(wù)機構(gòu)模式相結(jié)合，在20世紀(jì)90年代與按職能設(shè)置稅務(wù)機構(gòu)模式（征、管、查分離）相結(jié)厶no僅就稅務(wù)組織整體結(jié)構(gòu)而言，94年以后，我國基本上形成了與分稅制財政體制相適

5、應(yīng)的稅務(wù)組織整體結(jié)構(gòu)模式。在中央設(shè)置國家稅務(wù)總局，省和省以下稅務(wù)機關(guān)分設(shè)國家稅務(wù)局、地方稅務(wù)局兩套機構(gòu)。國稅系統(tǒng)在機構(gòu)、編制、人員、經(jīng)費、領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)的審批等方面，實行稅務(wù)總局垂直管理。省級地方稅務(wù)局實行地方人民政府和國家稅務(wù)總局雙重領(lǐng)導(dǎo)，以地方政府領(lǐng)導(dǎo)為主的管理體制。國家稅務(wù)總局對省級地方稅務(wù)局的領(lǐng)導(dǎo)，主要體現(xiàn)在稅收政策、業(yè)務(wù)的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，對地方執(zhí)行國家統(tǒng)一的稅收制度、政策的情況進行監(jiān)督，組織經(jīng)驗交流等方面。二、稅務(wù)機構(gòu)分設(shè)的實踐評估制度創(chuàng)新是一個有目的、有意識的規(guī)則和契約安排。一次成功的制度創(chuàng)新就在于它能形成一個有效的激勵機制，使博弈雙

6、方都成為制度的受益者，是一個雙贏的博弈格局，以降低各類交易成本和信息成本，減少各類風(fēng)險，增進改革效益，擴大多方收益，促進這一制度持久地發(fā)展或變遷，形成自我演進、自我變革、自我調(diào)整的機制。機構(gòu)分設(shè)就是分稅制財政體制下的一次組織制度創(chuàng)新。這一制度運行十年來，產(chǎn)生積極效應(yīng)但也暴露出很多問題。對其積極效應(yīng)和消極效應(yīng)進行合理的評估，是優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)和新一輪制度創(chuàng)新的基本前提。（一）機構(gòu)分設(shè)的積極效應(yīng)1.確保了分稅制財政體制下稅制改革的順利進行稅務(wù)征管機構(gòu)的分設(shè)，從組織制度上為稅收執(zhí)法創(chuàng)造了條件。垂直管理體制在一定程度上排除了地方政府對稅務(wù)機關(guān)依法行政行

7、為的干預(yù)，基本保證了稅法的政令暢通有助于實現(xiàn)依法治稅，確保了中央和地方財政收入的安全和持續(xù)大幅度增長。2.解決了中央財力不足的問題，增強了中央對宏觀經(jīng)濟的調(diào)控能力機構(gòu)分設(shè)以前，在部分省、區(qū)經(jīng)常發(fā)生地方截流中央稅收收人的現(xiàn)象，削弱了中央財力，也使中央對國民經(jīng)濟的宏觀調(diào)控能力受到影響。自國、地稅機構(gòu)分設(shè)以后，從各自的征管范圍劃分可以看出，中央掌握著分配的主動權(quán)國家稅務(wù)局負責(zé)共享稅的征管，地方分享的部分由國家稅務(wù)局直接劃人地方金庫，使地方截流中央稅收收人的問題得到了解決。分稅制改革的直接結(jié)果是，中央財政收入在全部財政收入中的比重比分稅制實施前有了

8、大幅度的上升中央財政收入占全部財政收入的比重，從1993年的22%上升到1995年的％，XX年的％，XX年的％,XX年仍保持在％，中央宏觀調(diào)控能力明顯增強。1.調(diào)動了中央和地方兩