農地發(fā)展權視角下的農地征收合理補償芻議

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1、農地發(fā)展權視角下的農地征收合理補償芻議周建國（湖南文理學院法學院，湖南常德４１５０００）摘要：隨著新型城鎮(zhèn)化規(guī)模的不斷擴大，大量農地轉為建設用地，因征地引發(fā)的農地增值收益分配矛盾日漸突出。本文依據農地發(fā)展權的內涵與價值理論以及農地征收與合理補償關系理論，從立法和實踐兩方面分析了在現(xiàn)行農地征收過程中農民和農村集體經濟組織獲取征地補償的不合理性及其農地增值收益和征地補償費分配的不公平性，在此基礎上，提出了相應的建議：應對農村集體經濟組織、被征地承包經營者及未征地承包經營者給予合理補償。關鍵詞：農地發(fā)展權；土地

2、制度改革；農地征收補償中圖分類號：Ｄ９２２．３６文獻標識碼：Ａ：１００７－８２０７（２０１５）１０－０１１０－０７收稿日期：２０１５－０８－１８簡介：周建國（１９６９—），男，湖南常德人，湖南文理學院法學院副教授，法學碩士，研究方向為物權法、土地法?；痦椖浚罕疚南岛鲜】萍紡d軟科學研究計劃立項項目“農地發(fā)展權的立法創(chuàng)設與征地改革研究”的階段性成果，項目編號：２０１２ＺＫ３１５７；湖南文理學院科研課題“常德城鎮(zhèn)化進程中被征地農民經濟發(fā)展權的法律保障機制研究”的階段性成果，項目編號：ＪＪＺＤ１２０７；教育部

3、規(guī)劃基金項目課題“農民發(fā)展權保障模式理論與實證研究”的階段性成果，項目編號：２ＹＪＡ８２００１４；湖南省高校創(chuàng)新團隊“農地流轉與農村經營體系建設研究”的階段性成果。隨著社會經濟的快速發(fā)展，我國工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化規(guī)模不斷擴大，大量農地轉為建設用地，但在農地征收過程中，農民和農村集體經濟組織獲取的征地補償不合理以及農地增值收益和征地補償費分配不公平等問題加劇了社會矛盾。這一問題已引起了社會各界的高度關注，要求解決農地非農化過程中土地增值收益分配問題。①理論界對農地征收補償問題也進行了大量研究，尤其是對不同利益

4、主體的土地增值收益分配是否公平合理展開了爭論，形成了以下三種觀點：其一，土地增值收益應主張“漲價歸國家”；其二，土地增值收益應主張“漲價歸農民集體經濟組織”；其三，土地增值收益應主張“漲價由國家、農民集體經濟組織、個人分享”。上述觀點都有相應的理論依據，但依次進行的制度設計卻有各自的不足之處，突出表現(xiàn)在對農地征收如何做到公平合理補償上，這一問題一直沒有得到妥善解決。因此，筆者依據農地發(fā)展權相關理論，結合有關農地征收的立法和實踐，從農地發(fā)展權視角探討如何完善農地征收補償制度，以期對我國正在進行的農村土地制度

5、改革試點有所裨益。一、農地發(fā)展權的內涵與價值（一）農地發(fā)展權的內涵土地發(fā)展權是土地法律制度的重要組成部分，農地發(fā)展權則是土地發(fā)展權的下位概念。在我國，從廣義上說，農地發(fā)展權的主要內容包括三個方面：⑴在保持農地性質不變的條件下，農民有權調整農業(yè)結構，轉向生產效益較高的經濟作物；⑵在堅持農村集體經濟組織所有權性質不變的前提下，有將農用地變更為集體建設用地的權利，比如變更為農村宅基地、公共設施與公益事業(yè)用地以及企業(yè)建設用地；⑶有改變農村集體經濟組織土地所有權性質，變更為國家建設用地的權利，突出表現(xiàn)為農村土地征收

6、。從狹義上說，農地發(fā)展權是權利主體基于農地所有權，從農地所有權中分離出來而單獨處分的權利，也是參與土地增值收益分配的權利。它既可以與土地所有權合為一體由土地所有者擁有，也可以由只擁有土地發(fā)展權的非土地所有者使用。在我國，將農村集體經濟組織所有的農地變更為國家所有的建設用地即農地征收，其土地增值收益表現(xiàn)為狹義的農地發(fā)展權。因此，在現(xiàn)實的農地征收中，利益主體主要涉及農民個人、農村集體經濟組織、地方政府和用地單位（如房地產開發(fā)商）。在農地轉為建設用地的過程中，農地從低收益用途轉向高收益用途，農地發(fā)展權價值得以凸

7、顯。各利益主體為此展開爭奪，這正是征地引發(fā)社會矛盾的根源所在。本文從狹義的農地發(fā)展權角度展開探討。（二）農地發(fā)展權的價值農地是一個自然、生態(tài)、社會和商業(yè)的綜合系統(tǒng)，具有生產、生態(tài)、社會和商業(yè)等方面的功能，與此相對應，農地價值則包括經濟、生態(tài)、社會和商業(yè)等方面。其中，農地的經濟價值體現(xiàn)為農地產生的收益和成本之差。當前，在農地征收過程中，農地征收補償主要涉及農地的經濟價值部分，對農地其他價值的補償還較少考慮。農地的社會價值主要包括社會保障價值和糧食安全保障價值，目前，部分地區(qū)在農地征收補償中已開始考慮農地的社

8、會保障價值，因為我國多數地區(qū)農村社會保障體系尚未完全建立，農民并不因其為農村集體經濟組織成員而享有社會保障（比如養(yǎng)老保障、失業(yè)保障、醫(yī)療保障），也就是說，在現(xiàn)行制度下，我國農地還承載著農民的社會保障功能。申言之，農地的社會保障價值實質上隱含在農地的社會價值之中。農地的商業(yè)價值主要體現(xiàn)為農地發(fā)展權價值。出于對國家糧食安全保障戰(zhàn)略的考慮，我國實行土地用途管制，以土地利用規(guī)劃限制了農民將農地轉向高收益利用用途的權利，這實際上是對農地