法治與權(quán)力的實證分析

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1、法治與權(quán)力的實證分析

2、第1　　我們曾從理論上分析了法律與國家權(quán)力之間的關(guān)系及法治狀態(tài)下國家權(quán)力對法律的從屬性。那么，這些分析怎樣面對現(xiàn)實呢？如何解決現(xiàn)實問題呢？我們試圖通過當(dāng)前正在進行的機構(gòu)改革，作一實證分析。　　機構(gòu)和人事問題是國家的內(nèi)部組織問題，也是我國人治的典型領(lǐng)域。機構(gòu)臃腫、人浮于事的現(xiàn)象，只能通過國家的自我改革或自上而下的改革來實現(xiàn)。除此之外，在現(xiàn)行國家體制內(nèi)，沒有其他途徑、手段和力量來解決這一現(xiàn)象。當(dāng)然，自下而上的革命和暴力也可以解決這一現(xiàn)象。但是，革命和暴力只有在國家這一上層建筑根本不適應(yīng)經(jīng)濟基礎(chǔ)時才會發(fā)生，革命和暴力所導(dǎo)致的沉重的社會代價也是難以承受的

3、。并且，我們已經(jīng)強調(diào)、今后也將進一步說明，法治是以社會的和平和政局的穩(wěn)定為存在基礎(chǔ)的，是以不推翻一個合憲政府為理念的。如果用革命和暴力的方法來解決機構(gòu)問題，就超越了和平和法治的范圍。通常所說的“機構(gòu)改革也是一場革命”，只不過是一種夸張的說法和形象的比喻。這是因為，一方面，機構(gòu)改革將影響一部分人的既得利益，導(dǎo)致有權(quán)者喪失權(quán)力，具有艱巨性。另一方面，這一現(xiàn)象不消除并繼續(xù)發(fā)展，則后果不堪設(shè)想，也許將來真的會發(fā)生革命。　　機構(gòu)臃腫，主要是行政機構(gòu)的臃腫。除50年代外，我國的組織法對在行政系統(tǒng)內(nèi)應(yīng)設(shè)置哪些機構(gòu)或什么樣的機構(gòu)，并無明確規(guī)定?，F(xiàn)行《國務(wù)院組織法》只有11個條文，直接

4、規(guī)定機構(gòu)設(shè)置的只有兩個條文。這樣，即使國務(wù)院各部、各委員會的設(shè)立、撤銷或者合并由最高國家權(quán)力機關(guān)來審查，也使得這種審查缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)而流于形式。并且，國務(wù)院還可以不通過最高國家權(quán)力機關(guān)，只根據(jù)抽象的“需要”和“精簡”原則而自行設(shè)立直屬機構(gòu)和辦事機構(gòu)?？梢哉f，我國的機構(gòu)設(shè)置除了法律之外的“自我限制”外沒有任何約束。于是，每當(dāng)在強調(diào)一項任務(wù)的重要性時，就會按習(xí)慣的人治思路操作，即會議、文件和機構(gòu)，而不是按法律已分工的職責(zé)通過各部門之間的通力合作來實現(xiàn)。這樣，各種各樣的臨時機構(gòu)達到了無以復(fù)加的程度。究其原因，長期以來我國并沒有確立起機構(gòu)設(shè)置權(quán)于法律并受法律約束的法治觀念

5、和原則，所接受的是機構(gòu)設(shè)置問題法律不要規(guī)定留給我行政機關(guān)自己決定的、拒絕法律約束的人治觀念，機構(gòu)設(shè)置權(quán)于人民或國家的觀念。一次又一次的機構(gòu)改革，不過是“精簡──臃腫──再精簡”的循環(huán)怪圈。然而，我們要走出這個怪圈，就必須解決機構(gòu)的設(shè)置權(quán)與法律的關(guān)系問題。機構(gòu)設(shè)置權(quán)只能于法律，并且必須從屬于法律。也就是說，現(xiàn)有的機構(gòu)設(shè)置權(quán)必須全部交還給法律并受法律的全面約束。只有在法律有明確規(guī)定時，有關(guān)國家機關(guān)才享有機構(gòu)設(shè)置權(quán)；只有在法律有明確規(guī)定時，才能行使機構(gòu)設(shè)置權(quán)設(shè)置某一機構(gòu)。在法律沒有作明確規(guī)定而又必要設(shè)置某一機構(gòu)的，應(yīng)當(dāng)先依法修改法律，然后才能實施。否則，就應(yīng)認(rèn)定為違憲或違法

6、。同時，機構(gòu)的設(shè)置也必須接受司法機關(guān)的合憲性和合法性審查。當(dāng)然，這種審查又有待于憲法保障機制和司法權(quán)威的真正確立?！　≡谶@場廣泛而深入的機構(gòu)精簡中，大批公務(wù)員將下崗而失去原有的工作。他們面臨著市場的選擇、挑戰(zhàn)和風(fēng)險，將不得不接受自己本來并不熟悉的職業(yè)和工作，不得不去適應(yīng)新的業(yè)務(wù)和環(huán)境。盡管機構(gòu)改革是國家實施的合法行為，但下崗也并不是下崗公務(wù)員的過錯。相反，他們?yōu)樾麦w制的建立作出了自己的貢獻，為公共利益而犧牲了自己的個人利益，為社會的繁榮而承擔(dān)了現(xiàn)有的風(fēng)險。如果沒有他們的奉獻和犧牲，那么機構(gòu)改革要取得成功是難以想象的。而事實上，改革的成功將使全社會獲益，改革的風(fēng)險和代價

7、也應(yīng)當(dāng)由全體公眾來承擔(dān)。公共利益的分享要平等，公共負擔(dān)也應(yīng)當(dāng)平等。那么，國家對他們的下崗可以不問不聞嗎？回答是否定的。國家在實現(xiàn)公共利益的同時，也應(yīng)兼顧這些公務(wù)員的個人利益，堅持公共負擔(dān)平等原則，承擔(dān)因機構(gòu)改革、公務(wù)員下崗而產(chǎn)生的補償責(zé)任。這種補償?shù)姆绞娇梢允嵌喾N多樣的，既可以以金錢的方式來補償，也可以以促進、保障和安置就業(yè)的方式來補償。但無論如何，只有國家履行了自己的補償責(zé)任，才能保持下崗公務(wù)員與在崗公務(wù)員及社會公眾之間的平等?！　C構(gòu)改革的對象不能僅僅限于行政機構(gòu)，還應(yīng)包括黨的組織機構(gòu)。從理論上說，黨的組織機構(gòu)是黨員的代表，而不是公眾的代表，因而就只能靠黨費及其他

8、合法收入存在，沒有權(quán)力吃“財政飯”。黨只能通過它的黨員來領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實施法律，而不能像政法委協(xié)調(diào)公、檢、法辦案那樣凌駕于法院即法律之上。今年的全國人大會議給了我們一個值得欣喜的信號，即黨的領(lǐng)導(dǎo)人將更多地兼任國家領(lǐng)導(dǎo)人，與國家并列的黨的組織機構(gòu)將逐漸減少。當(dāng)然，這恐怕需要一個很長的過程。武漢大學(xué)法學(xué)院·葉必豐