從立法角度談財政風險的法律控制

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1、從立法角度談財政風險的法律控制“摘要”財政風險是財政學的基本范疇。準確地認識財政風險，采取各種措施對其加以控制，從而減少和避免其給國民經(jīng)濟可能造成的損失和困難是一個重要的研究課題，本文從立法角度探討了對財政風險進行法律控制這一問題?！瓣P(guān)鍵詞”財政風險法律控制一、財政風險的概念和類型所謂財政風險是指國家在組織財政收入和安排財政支出過程中，由于財政制度和財政手段本身的缺陷以及多種經(jīng)濟因素的不確定性，導致財政收支發(fā)生總量失衡或結(jié)構(gòu)失衡，進而對國民經(jīng)濟整體運行造成損失和困難的可能性。換個角度說，財政風險實際上是指由于各種原因?qū)е仑斦l(fā)生債務(wù)危機的可能性。財政風險通?？梢詣澐譃閮蓚€大類：內(nèi)生性財政

2、風險和外生性財政風險。內(nèi)生性風險是指源于財政系統(tǒng)內(nèi)部各種不利因素引發(fā)的風險，該風險導致財政資源浪費或效率下降。這些因素主要包括：（1）政府職能界定不清導致政府與市場關(guān)系不協(xié)調(diào)；（2）財政立法滯后且有關(guān)法規(guī)制定不盡合理；（3）財政管理制度與專項管理制度不健全；（4）事前、事后財政監(jiān)督不力等。外生性風險則是指源于財政系統(tǒng)外部各種不利因素引發(fā)的風險，如經(jīng)濟運行因素、政治因素、自然因素、技術(shù)因素等導致的財政資源浪費或效率下降的風險。內(nèi)生性財政風險具有理論意義上的風險屬性，而外生性財政風險實際上屬于財政活動過程中的不確定性。相比之下，內(nèi)生性風險比較容易化解，而外生性風險更難于控制。在我國，財政風險

3、通常傾向于按照具體財政活動類型來劃分，這些風險主要包括以下幾類并且都屬于內(nèi)生性風險：（1）源于收入方面的財政風險。如中央政府可調(diào)控財力不足，主要收入來源不穩(wěn)定，財政收入占GDP的比重、中央財政收入占國家總財政收入的比重（國際比較）均偏低，稅基被侵蝕問題長期得不到解決等等。（2）源于支出方面的財政風險。如支出體制的慣性及經(jīng)濟運行中產(chǎn)生的新問題使財政支出剛性增長，在民間投資尚未成功的啟動情況下，財政投資也仍面臨著繼續(xù)擴張的壓力，財政支出結(jié)構(gòu)不甚合理，財政“越位”和“缺位”現(xiàn)象并存等等。（3）源于公共投資的財政風險。我國財政支出中有相當部分用于生產(chǎn)性投資或資本性投資，這種投資與私人投資在風險影

4、響方面具有大體相同的性質(zhì)。（4）源于預算赤字的財政風險。我國的財政赤字存在著長期化、數(shù)額大、增長快的問題，盡管我國赤字率，與國際安全警戒線標準相比，仍存在一定的擴大空間，但赤字依存度較高則相應(yīng)增加了政府財政的脆弱性。（5）源于國債管理的財政風險。雖然從債務(wù)負擔率指標看，我國遠低于發(fā)達國家的水平，但這并不意味著我國債務(wù)量偏小，債務(wù)發(fā)行余地大。由于在我國明顯存在著國債資金使用缺乏經(jīng)濟效益、稅收結(jié)構(gòu)不能適應(yīng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和所有制結(jié)構(gòu)的變化等問題，導致大部分國債幾乎都要通過發(fā)新債還舊債的方式運作。這樣，在財政困難未能扭轉(zhuǎn)的情況下，國債規(guī)模會像滾雪球一樣越滾越大。財政過程中人們最有可能有效防范、化解的財

5、政風險也就是內(nèi)生性風險。只要找到誘發(fā)內(nèi)生性財政風險的比較具體的原因，然后采取有針對性的制度手段、技術(shù)手段，特定財政活動受內(nèi)生性風險影響的程度完全可以降低到最低限度。二、財政風險的法律控制對于我國來說，財政風險的主體承擔者是政府。所以，政府承擔公共財政風險是其義不容辭的責任。相應(yīng)的避險工作可以通過發(fā)展財政技術(shù)手段和進行長期的體制改革來進行，這就必須依靠科學的制度建設(shè)，不斷完善相關(guān)的財政立法是其中十分重要的一方面。1.立法依據(jù)目前，我國財政法表現(xiàn)為各自獨立的單行法，尚無一個可供共同遵循的統(tǒng)一的財政法典。因此，建議在憲法中增加有關(guān)財政稅收的規(guī)定，依法行政、依法理財、依法治稅，說到底是要依照憲法

6、和法律的規(guī)定管理行政和財稅事務(wù)。因此必須修改現(xiàn)行憲法，集中將財政稅收等涉及國家和社會、中央與地方分配關(guān)系、公民權(quán)利和利益的內(nèi)容在憲法中做出規(guī)定，以推進依法治國、依法行政、依法理財、依法治稅。2.注意配套立法（1）健全國債法律環(huán)境，全面清理現(xiàn)有的國債法規(guī)，進而采取相應(yīng)措施在全面清理現(xiàn)有法規(guī)的基礎(chǔ)上，區(qū)別不同情況，采取不同的對策：對已經(jīng)完全不適用和部分不適用的法規(guī)，該廢止的廢止，該部分失效的失效，該修改的修改。我國盡管多次頒布《國庫券條例》和《特種國債條例》等，但沒有一部系統(tǒng)、全面的《國債法》。即使這些已頒布的法規(guī)也存在與社會主義市場經(jīng)濟和公共財政不相適應(yīng)的問題，需要進行修訂。中國國債市場日

7、益與國際接軌，今后境外資本也將進入國債市場，這將為國債市場帶來更多的機遇。起草一部完整的《國債法》，規(guī)范國債市場參與各方的權(quán)利義務(wù)并設(shè)定制約手段，規(guī)范國債發(fā)行、流通、使用、管理和償還全過程是健全我國國債市場的迫切需要。（2）必須加緊修改《預算法》，推進各類相關(guān)的體制改革，真正轉(zhuǎn)變政府職能，建立合理的公共財政制度。由于體制轉(zhuǎn)軌時期利益調(diào)整的難度以及制度設(shè)計本身的一些問題，中國預算法的立法、執(zhí)法和守法一直都在低水平上徘徊。結(jié)合當前財政支