中外行政主體理論之比較分析

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1、中外行政主體理論之比較分析　　行政主體理論在行政法學(xué)中具有重要地位，發(fā)揮著基礎(chǔ)性的整合功能。這一理論的研究廣度和深度還影響到行政法學(xué)其它問題的研究。本文旨在通過中外行政主體理論之比較，尋找差異，從而闡明完善和改進我國行政主體理論的理論和實踐意義?！　∫弧庑姓黧w理論之分析　　行政主體作為一個法律概念，其意義在于明確行政法律關(guān)系中行政權(quán)力的承擔(dān)者。HarmutMaurer認為：行政主體概念的關(guān)鍵在于權(quán)利能力(即法律能力)。要使行政接受法律的調(diào)整和約束，不僅需要為行政設(shè)定權(quán)利義務(wù)，而且需要進一步明確承擔(dān)這些權(quán)利義務(wù)的主體，這一點在法理上是通過賦予特定組織以權(quán)利能力，從而使其成為行政

2、法權(quán)利、義務(wù)的歸屬主體來實現(xiàn)的。[1]法國行政法學(xué)將行政主體定義為享有實施行政職務(wù)的權(quán)力，并負擔(dān)由于實施行政職務(wù)而產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)的責(zé)任主體。[2]至此，可以看出：行政主體的法律價值在于其擁有行政權(quán)力，并且獨立承擔(dān)實施行政之法律后果?！　”M管各國行政主體概念之內(nèi)含基本一致，但行政主體的范圍卻有所不同。依據(jù)行政分權(quán)原則(包括地方分權(quán)和公務(wù)分權(quán))，法國行政法中的行政主體主要有三大類：(1)國家;(2)地方團體;(3)公務(wù)法人。前兩類是以地域為基礎(chǔ)而產(chǎn)生的行政主體，公務(wù)法人是以公務(wù)分權(quán)為基礎(chǔ)的行政主體，即法律將某種需要一定獨立性的行政職能，從國家或地方團體的一般行政職能中分離出來，由專門的

3、公務(wù)機關(guān)實施并承擔(dān)由此而產(chǎn)生的權(quán)利、義務(wù)。　　德國有關(guān)行政主體的分類，較為詳盡，主要有：(1)聯(lián)邦;(2)州;(3)公法團體，按其是以地域還是以成員作為標(biāo)準(zhǔn)可分為地方團體和人事團體兩種;(4)公共設(shè)施，是公共行政的物質(zhì)組織形態(tài);(5)公法基金會，即由投資人為實現(xiàn)特定目的而投資成立的，具有權(quán)利能力的行政組織;(6)授權(quán)性行政主體，即私法人、自然人接受授權(quán)成為行政主體;(7)私法組織形式的行政主體，即行政主體依據(jù)私法設(shè)立，并授權(quán)其以私法方式執(zhí)行特定行政任務(wù)的私法人，這類私法人能否成為行政主體，德國行政法學(xué)界仍存在很大爭議。[3]　　日本在借鑒大陸法系尤其是德國行政法的基礎(chǔ)之上，創(chuàng)立了自

4、己的行政法，至今仍保持著受德國影響而發(fā)展起來的傳統(tǒng)理論的基本特點。日本現(xiàn)代行政法中行政主體分為兩大類：(1)國家;(2)公共團體，即由國家設(shè)立并規(guī)定其存在目的的公法人，可分為地方公共團體、公共組合和行政法人三種。所謂地方公共團體是直接依據(jù)憲法享有自治權(quán)，獨立于國家的地域性統(tǒng)治團體，又可分為普通地方公共團體(都道府縣、市町村)和特別地方公共團體(特別區(qū)、地方公共團體的組合、財產(chǎn)區(qū)及地方開發(fā)事業(yè)團);公共組合是以實施某種行政為存在目的，由具有一定資格的組成人員構(gòu)成的公共社團法人(如：商工組合、健康保險組合、國家公務(wù)員共濟組合，農(nóng)業(yè)共濟組合);行政法人是由國家或地方公共團體出資設(shè)立的公共

5、財團法人(如：國營公司、公庫、公團、金庫、基金等)。[4]　　臺灣將行政主體歸納為兩大類：(1)私人，包括自然人和私法人。私人成為行政主體，其權(quán)源來自國家授權(quán)和委托;(2)公法人，包括公法財團、公共機構(gòu)、公法社團(又稱公法團體)，其中公法團體又分為地域團體(國家、地方自治團體)和身份團體(農(nóng)會、漁會等)，[5]該身份團體類似德國行政主體中的人事團體、日本行政主體中的公共組合?！　】v觀大陸法系各國有關(guān)行政主體理論的研究，可作如下分析：　　(一)行政主體理論產(chǎn)生的前提在于公、私法的區(qū)分?！　】v觀國外行政法學(xué)，均存在這種行使公權(quán)力并獨立承擔(dān)法律后果的法律人格，只是在英美法系國家中，由于沒

6、有嚴格的公、私法的區(qū)別，無論是公權(quán)利義務(wù)還是私權(quán)利義務(wù)的主體，同為普通法上的獨立法律人格，適用同一法律，遵循同一原則，因此雖然存在實際意義上的行政主體，但在理論和實踐上，都沒有對此類主體的特殊性進行專門研究的必要?！　〈箨懛ㄏ祰揖嬖诠?、私法的區(qū)分，行政法作為規(guī)范行政權(quán)的法律，當(dāng)屬于國內(nèi)公法。行政主體作為行政法律關(guān)系的一方，是公法上的法律人格，具有公法人格的特殊性?；诖?，大陸法系國家對行政主體進行了專門研究，層層剖析了這一法律擬制人格的內(nèi)部構(gòu)造、行為運行機制以及責(zé)任的最終歸屬，從而形成了一整套完備的行政主體理論。隨著行政手段的多樣化以及公法私法化的趨勢，出現(xiàn)了許多依私法成立并以

7、私法方式行使國家公權(quán)的組織，諸如德國行政主體中的私法組織形式的行政主體。這類私法組織是否可納入行政主體的范疇，仍存在很大的爭議，它取決于人們是將行政主體的概念僅限于根據(jù)公法設(shè)立的組織和主體，還是擴展到一切法律上獨立的，經(jīng)授權(quán)執(zhí)行行政任務(wù)的組織和主體。[6]但從總體而言，行政主體仍是公法上的法律人格，具有不同于私法主體的特色。　　(二)行政分權(quán)制度決定著行政主體的范圍?！　⌒姓?quán)是國家統(tǒng)治權(quán)的一種，行政主體的多樣化是國家同其他行政主體之間分擔(dān)行政權(quán)的結(jié)果。行政分權(quán)具體可