政府代建制現(xiàn)狀與思考

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1、代建制是指政府投資項(xiàng)目通過(guò)招標(biāo)等方式，選擇社會(huì)專(zhuān)業(yè)化的項(xiàng)目管理單位（簡(jiǎn)稱(chēng)代建單位），對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)、勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工和材料設(shè)備采購(gòu)、工程結(jié)算、竣工驗(yàn)收、工程檔案移交等建設(shè)全過(guò)程或某些階段進(jìn)行投資管理和建設(shè)組織實(shí)施工作,嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，項(xiàng)目建成后交付給使用單位的制度。它形成了“投資、建設(shè)、管理、使用”彼此分離又互相制約的管理體制和運(yùn)行機(jī)制。推行政府投資項(xiàng)目代建制是投資體制改革進(jìn)一步深化的必然趨勢(shì),有利于解決效率低下和人、財(cái)、物資源的浪費(fèi),能最大限度地優(yōu)化資源配置。一、我市政府投資項(xiàng)目管理基本情況長(zhǎng)期以來(lái)，我市政府投資項(xiàng)目大多

2、采用以設(shè)立臨時(shí)機(jī)構(gòu)（籌建處、指揮部、基建辦等）、招聘一些離退休人員或社會(huì)人員、以?xún)?nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)兼管的自建方式進(jìn)行，由于機(jī)構(gòu)的臨時(shí)性、人員的流動(dòng)性、專(zhuān)業(yè)的局限性和建設(shè)、監(jiān)管、使用多位一體，缺乏投資約束機(jī)制，政府投資項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施中普遍發(fā)生投資“三超”和效率低下現(xiàn)象。究其原因，除了一些項(xiàng)目管理人員專(zhuān)業(yè)知識(shí)膚淺、管理經(jīng)驗(yàn)不足、責(zé)任心不強(qiáng)外，項(xiàng)目前期工作不到位、隨意改變使用功能、擴(kuò)大規(guī)模、提高標(biāo)準(zhǔn)是重要原因。為此，自撤地設(shè)市以來(lái)，市本級(jí)和部分縣（市）在政府投資項(xiàng)目中作了代建嘗試。?二、主要代建形式及比較分析（一）招標(biāo)確定具備資格的代建單位代建。如：麗水市

3、水上交通監(jiān)管和應(yīng)急救助指揮中心及南明湖避風(fēng)港工程、市公路運(yùn)管稽征綜合服務(wù)用房、市出租車(chē)計(jì)價(jià)器強(qiáng)制檢定和特種設(shè)備作業(yè)人員考核模擬系統(tǒng)用房、市國(guó)家安全局技術(shù)業(yè)務(wù)用房和工作密點(diǎn)以及麗水文化藝術(shù)中心等項(xiàng)目。通過(guò)專(zhuān)業(yè)的項(xiàng)目管理公司代建，負(fù)責(zé)工程的建設(shè)管理，在轉(zhuǎn)變政府職能、規(guī)范運(yùn)作、提高投資效益、保證工程質(zhì)量、防范安全事故、減少浪費(fèi)現(xiàn)象等方面都取得了一定的成效。但通過(guò)這種方式選定的代建單位均為以盈利為主要目的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，追求利益最大化，項(xiàng)目投資規(guī)模和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)在一定程度上與其有利益關(guān)系，具有一定的風(fēng)險(xiǎn)性，法律、法規(guī)、規(guī)章的完善和監(jiān)管，顯得尤為重要。?

4、（二）由房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)配建。通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)確定房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)代建或通過(guò)土地整體出讓捆綁配建，由房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)建設(shè)，政府有償回購(gòu)或無(wú)償取得。如：公租房（人才公寓）、幼兒園、社區(qū)管理服務(wù)和醫(yī)療衛(wèi)生用房、配套市場(chǎng)建設(shè)等，同時(shí)需對(duì)規(guī)劃布局、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)模、質(zhì)量、配套設(shè)施、交付期限、工程變更、風(fēng)險(xiǎn)等在招標(biāo)文件中有明確、詳盡的約定。房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)熟悉建設(shè)程序和項(xiàng)目全過(guò)程建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)，適合同類(lèi)項(xiàng)目代建，在房地產(chǎn)市場(chǎng)不景氣的環(huán)境下，轉(zhuǎn)型承擔(dān)項(xiàng)目代建，也不失為一條有效的途徑。（三）政府指定國(guó)有企業(yè)代建。如：市城市規(guī)劃館、市博物館、市委黨校遷建工程、市民兵武器裝備

5、倉(cāng)庫(kù)及修理所、市民兵訓(xùn)練中心、市青少年活動(dòng)中心、市老年活動(dòng)中心、白云山森林公園“三寶”及特色產(chǎn)品展示館、九龍濕地科普用房和文化創(chuàng)作基地等均指定國(guó)有（城投、城發(fā)、水發(fā)、林發(fā)）公司代建。這種形式較符合市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制還不完善，在各類(lèi)代建單位發(fā)展還不平衡、不成熟的實(shí)際情況下，國(guó)有企業(yè)性質(zhì)的建設(shè)管理單位，不以盈利為目的且具有很強(qiáng)的獨(dú)立性，更適合充當(dāng)項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施階段的責(zé)任主體或項(xiàng)目法人。明確委托代建范圍、代建目標(biāo)、代建方式、權(quán)利義務(wù)、資金管理、獎(jiǎng)懲等，將對(duì)充分發(fā)揮政府職能優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)代建制的迅速發(fā)展起到一定作用。但難以產(chǎn)生有效的激勵(lì)和約束機(jī)制。三、項(xiàng)目代

6、建中存在的主要問(wèn)題（一）代建單位法律地位不明確，代建合同不規(guī)范，合同主體各方的職責(zé)、權(quán)利、義務(wù)關(guān)系不對(duì)稱(chēng)，履約擔(dān)保和相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制等落實(shí)不到位。目前，還沒(méi)有出臺(tái)代建制的相關(guān)法律法規(guī)，沒(méi)有賦予代建人相應(yīng)的法律地位，代建合同是一種委托、從屬關(guān)系。同時(shí)，項(xiàng)目業(yè)主從前期--實(shí)施—竣工具有連續(xù)性，不能在某一階段隨意改變，因此，不能以代建人的名義履行建設(shè)程序，也就無(wú)法得到相關(guān)管理、監(jiān)督部門(mén)的認(rèn)可。（二）業(yè)主仍不能擺脫項(xiàng)目日常具體事務(wù)的管理。如：麗水文化藝術(shù)中心項(xiàng)目，業(yè)主為了加強(qiáng)對(duì)工程質(zhì)量監(jiān)督、審核撥付工程進(jìn)度款和工程量增加及設(shè)計(jì)變更等工作，建立了業(yè)主

7、項(xiàng)目部作為日常管理機(jī)構(gòu)。既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，又當(dāng)“裁判員”，存在多層管理，職能重疊。（三）項(xiàng)目前期工作（征地拆遷、設(shè)計(jì)）不到位，控制、管理、協(xié)調(diào)難。征地拆遷難是制約建設(shè)項(xiàng)目順利實(shí)施的瓶頸之一，也是導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)工期長(zhǎng)、投資難以控制的主要原因。代建單位（特別是通過(guò)招標(biāo)產(chǎn)生的異地代建單位）無(wú)法勝任申請(qǐng)立項(xiàng)、征地、拆遷、政策處理、報(bào)建、融資等前期工作。（四）全過(guò)程代建周期長(zhǎng)、費(fèi)用偏低，代建積極性不高。政府項(xiàng)目規(guī)模普遍較大，工期較長(zhǎng)，影響項(xiàng)目投資及工期的因素多而復(fù)雜。在新材料、新技術(shù)、新設(shè)備快速發(fā)展廣泛應(yīng)用，材料價(jià)格波動(dòng)頻繁，設(shè)計(jì)深度不足的情況下，專(zhuān)項(xiàng)

8、設(shè)計(jì)、材料設(shè)備檔次、預(yù)期效果存在不確定性，很難做到投資額相對(duì)準(zhǔn)確，也是“三超”現(xiàn)象無(wú)法根本杜絕的客觀原因之一。因此，代建單位一般不會(huì)寄希望從節(jié)約投資中獲得利益，這也挫傷了代建積極性。四、推行和