懷化市人大制度

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1、2005年懷化市人大制度研討會(huì)論文縣級(jí)人大實(shí)施財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的難點(diǎn)及對(duì)策鶴城區(qū)人大常委會(huì)主任　　張興堯財(cái)政預(yù)算是指由政府編制并且有法律效力的政府年度財(cái)政收支計(jì)劃。對(duì)政府的財(cái)政預(yù)算實(shí)施審查監(jiān)督，是憲法和法律賦予各級(jí)人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)，也是人大財(cái)經(jīng)工委最重要的一項(xiàng)法定工作。如何在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的新形勢(shì)下切實(shí)行使好這一職權(quán)，是我們?nèi)舜蠊ぷ髡哓酱伎己吞接懙闹卮笳n題，也是黨的十六屆三中、四中全會(huì)對(duì)各級(jí)人大提出的新的更高的要求。筆者想就如何強(qiáng)化和深化財(cái)政預(yù)算監(jiān)督、增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效的問題，談?wù)勔还苤?。一、?shí)施預(yù)

2、算監(jiān)督面臨的主要難點(diǎn)問題毋庸置疑，縣級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)財(cái)政預(yù)算實(shí)施審查監(jiān)督，對(duì)促進(jìn)依法理財(cái)、民主理財(cái)和科學(xué)理財(cái)，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展具有深遠(yuǎn)意義和重要作用。但在實(shí)際工作中，人大及其常委會(huì)對(duì)財(cái)政預(yù)算的審查監(jiān)督權(quán)行使不充分、不有力、不到位，直接影響了監(jiān)督職能的有效發(fā)揮，主要表現(xiàn)為四個(gè)問題：（一）實(shí)施預(yù)算監(jiān)督的法律法規(guī)問題。法法沖突導(dǎo)致監(jiān)督無所適從。預(yù)算法第二十八11條規(guī)定：“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出，不列赤字，收支平衡的原則編制”。但目前教育法、農(nóng)業(yè)法、科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法等法律都對(duì)財(cái)政投入作出了

3、明確、具有約束力的硬性規(guī)定。如農(nóng)業(yè)法規(guī)定農(nóng)業(yè)投入占當(dāng)年財(cái)政支出的比重不能低于上年，并且要逐步達(dá)到15%以上。教育法規(guī)定教育投入要高于經(jīng)常性收入增長(zhǎng)比例，科技三項(xiàng)費(fèi)、衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)、計(jì)生事業(yè)費(fèi)等投入也都有非常明確具體的比例規(guī)定。以鶴城區(qū)為例，僅安排這些項(xiàng)目，2004年就需要支出5328萬元，占本級(jí)可用財(cái)力的31.5%，財(cái)力無法承受。如果執(zhí)行這些法律規(guī)定，就不能保證收支平衡；不執(zhí)行這些法律規(guī)定，又會(huì)給“法定支出”項(xiàng)目留下硬性缺口。這種法法之間的沖突，直接給年度預(yù)算留下后遺癥，預(yù)算安排處于兩難境地，人大對(duì)預(yù)算

4、的監(jiān)督也無所適從。同時(shí)，預(yù)算執(zhí)行的隨意性仍較大。有的上級(jí)政府或上級(jí)財(cái)政部門隨意變更下級(jí)財(cái)政預(yù)算。其主要表現(xiàn)為：一是給下級(jí)政府下達(dá)預(yù)算收入追加任務(wù)，而下級(jí)政府對(duì)追加收入又不能不執(zhí)行，只好提請(qǐng)人大常委會(huì)追加預(yù)算收入；二是給下級(jí)財(cái)政增加支出壓力，如調(diào)工資、達(dá)標(biāo)、搞某項(xiàng)建設(shè)等，名目繁多，不一而足。有的為了掩蓋財(cái)政赤字，甚至采用掛賬結(jié)轉(zhuǎn)下年支出的辦法實(shí)現(xiàn)虛假的收支平衡。一些地方政府置人代會(huì)通過的預(yù)算于不顧，隨意開口子、批條子，擅自安排、擠占、挪用資金等行為，形成部門申請(qǐng)多、找領(lǐng)導(dǎo)批條子多、臨時(shí)性支出多的“三多

5、”現(xiàn)象。為了確保財(cái)政收支平衡，最終人大常委會(huì)不得不作出調(diào)整預(yù)算的決議。（二）實(shí)施預(yù)算監(jiān)督的管理體制問題11。一是上下級(jí)財(cái)政體制關(guān)系不順。目前縣級(jí)財(cái)政管理體制大多處于不規(guī)范的分稅制管理體制下運(yùn)行，受到上級(jí)政府和財(cái)政的干擾過大，本來十分弱小的財(cái)力還得被層層盤剝，導(dǎo)致縣級(jí)財(cái)政財(cái)權(quán)與事權(quán)嚴(yán)重悖離。如鶴城區(qū)實(shí)行的定額補(bǔ)貼財(cái)政體制，確定的稅收范圍小，收入基數(shù)少，收入增收受到限制；確定的支出基數(shù)低，承擔(dān)的事權(quán)多，支出基數(shù)之外的開支巨大，每年的工資性增支達(dá)2270萬元，加之“兩?！苯?jīng)費(fèi)和專項(xiàng)配套資金，每年體制之外的

6、支出達(dá)1.06億元，預(yù)算執(zhí)行和財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)矛盾十分突出。二是審計(jì)與政府的監(jiān)督關(guān)系不順。一方面，由于審計(jì)機(jī)關(guān)歸屬于國家行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)，既要對(duì)同級(jí)政府負(fù)責(zé)，又要審計(jì)監(jiān)督同級(jí)政府的財(cái)政行為。因此，它無法擺脫業(yè)務(wù)工作的局限性——“同級(jí)審”提出的審計(jì)報(bào)告在提交人大前必須經(jīng)政府審閱把關(guān)，披露問題的深度和解決問題的力度都受到很大限制，因而不能不影響和削弱審計(jì)的獨(dú)立性、權(quán)威性和客觀性。從某種意義上說，這束縛了基本的監(jiān)督制約關(guān)系；另一方面，人大由于缺乏像審計(jì)部門這樣專職的預(yù)算監(jiān)督資源，因而對(duì)預(yù)算監(jiān)督也就缺乏實(shí)質(zhì)性介入的途徑

7、和手段，監(jiān)督的質(zhì)量難以得到保證，監(jiān)督的效果自然大打折扣。三是財(cái)政、稅務(wù)之間關(guān)系不順。稅務(wù)部門執(zhí)行的是上級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)下達(dá)的計(jì)劃指標(biāo)，不受本級(jí)政府預(yù)算約束，往往本級(jí)收入預(yù)算與稅務(wù)部門的收入計(jì)劃任務(wù)之間存在很大的差額。為了補(bǔ)足這個(gè)差額，人大監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行的角色很容易被稅收“協(xié)調(diào)者”的身份所取代，由此造成收入質(zhì)量的下降，甚至引發(fā)花錢買稅、挖稅引稅和稅收空轉(zhuǎn)等虛增收入現(xiàn)象。11（三）實(shí)施預(yù)算監(jiān)督的隊(duì)伍建設(shè)問題。當(dāng)前縣級(jí)人大缺乏專門的預(yù)算審查機(jī)構(gòu)和專業(yè)人員，聯(lián)系財(cái)政工作的財(cái)經(jīng)工委也只配備2～3人，他們對(duì)財(cái)政、審計(jì)、

8、稅務(wù)等業(yè)務(wù)知識(shí)不太熟悉，難以承擔(dān)預(yù)算審批監(jiān)督這項(xiàng)政策性、法律性和技術(shù)性很強(qiáng)的工作。以鶴城區(qū)為例，對(duì)財(cái)政預(yù)算的經(jīng)常性監(jiān)督主要是由區(qū)人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)工委承擔(dān)，而財(cái)經(jīng)工委又存在人手少、任務(wù)重和對(duì)口聯(lián)系部門多等諸多問題，因而在人力、精力和時(shí)間上難以保證對(duì)預(yù)算監(jiān)督的有效實(shí)施。從人大代表、常委會(huì)組成人員和機(jī)關(guān)工作人員的專業(yè)素質(zhì)看，專業(yè)性知識(shí)不強(qiáng)，使權(quán)力機(jī)關(guān)既難以對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行全面深入的研究，又難以對(duì)預(yù)算的執(zhí)行情況進(jìn)行全方位的跟蹤監(jiān)督。同時(shí)，從審查的方式和手段看，采取聽取匯報(bào)、座談的