防災(zāi)減災(zāi)、災(zāi)后重建與扶貧開發(fā)結(jié)合的理論與實踐

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1、防災(zāi)減災(zāi)、災(zāi)后重建與扶貧開發(fā)結(jié)合的理論與實踐黃承偉[內(nèi)容摘要]：本研究報告針對防災(zāi)減災(zāi)、災(zāi)后重建與扶貧開發(fā)結(jié)合這樣一個新的命題。以汶川地震災(zāi)后貧困村恢復(fù)重建實踐為例，系統(tǒng)闡述了防災(zāi)減災(zāi)/災(zāi)后重建與扶貧開發(fā)結(jié)合的必然性；全面總結(jié)了防災(zāi)減災(zāi)/災(zāi)后重建與扶貧開發(fā)結(jié)合的實踐——即汶川地震貧困村災(zāi)后重建的成效、挑戰(zhàn)與對策；提出了完善防災(zāi)減災(zāi)/災(zāi)后重建與扶貧開發(fā)結(jié)合機制與模式的相關(guān)建議。對于新階段扶貧開發(fā)綱要的制定具有重要參考意義。防災(zāi)減災(zāi)、災(zāi)后重建與扶貧開發(fā)結(jié)合，是一個新的命題。本報告首先，以回答扶貧系統(tǒng)為什么要參與災(zāi)后重建為出發(fā)點，系統(tǒng)闡述了防災(zāi)減災(zāi)/災(zāi)后重建與扶貧開發(fā)結(jié)合的必然性；其次，以汶川地震災(zāi)

2、后貧困村恢復(fù)重建為例，全面總結(jié)了防災(zāi)減災(zāi)/災(zāi)后重建與扶貧開發(fā)結(jié)合的實踐——即汶川地震貧困村災(zāi)后重建的成效、挑戰(zhàn)與對策；再次，以完善防災(zāi)減災(zāi)/災(zāi)后重建與扶貧開發(fā)結(jié)合機制與模式為目標(biāo)，具體提出了相關(guān)建議。一、防災(zāi)減災(zāi)/災(zāi)后重建與扶貧開發(fā)結(jié)合的必然性防災(zāi)減災(zāi)/災(zāi)后重建與扶貧開發(fā)結(jié)合的必然性集中體現(xiàn)在理論層1面、現(xiàn)實層面、政治層面和扶貧工作層面等四個方面。（一）防災(zāi)減災(zāi)/災(zāi)后重建與扶貧開發(fā)結(jié)合的理論必然性——基于風(fēng)險、脆弱性與貧困理論的分析。1．貧困和脆弱性的含義。貧困（poverty）既包括沒有能力達(dá)到最低生活標(biāo)準(zhǔn)的物質(zhì)上的匱乏，如收入低、吃不飽、穿不暖等；也包括低水平的營養(yǎng)和健康，如營養(yǎng)不足、看不

3、起病、低水平教育等；還包含由各種風(fēng)險導(dǎo)致的脆弱性（vulnerability）。脆弱性主要指家庭或者個人將要面臨的各種導(dǎo)致貧困風(fēng)險的可能性，也就是說一個家庭有多大的可能程度變?yōu)樨毨Ъ彝ァ４嗳跣栽礁?，變?yōu)樨毨У目赡苄栽酱?，這實際上是對未來的一種判斷和預(yù)測，包括從不貧困狀態(tài)進(jìn)入貧困狀態(tài)，或繼續(xù)維持貧困狀態(tài)。因此，貧困和脆弱性之間密切相關(guān)，即一個家庭的脆弱性強，其陷入貧困的可能性越大。2.包含脆弱性的貧困含義對于減貧政策制定和開展扶貧工作有重要意義。傳統(tǒng)的貧困測量和減貧政策是一種事后的干預(yù)。由于貧困的存在，需要資金等方面給予幫助，開展扶貧工作，顯然，這是一種事后的干預(yù)。上世紀(jì)九十年代以來，越來越多的

4、研究開始關(guān)注貧困發(fā)生前的狀況，也就是關(guān)注其脆弱性，并針對脆弱群體采取事前政策干預(yù)。對于一個家庭，如果能分析出其變?yōu)樨毨Ъ彝サ目赡苄?，在其轉(zhuǎn)變之前就采取政策支持和干預(yù)，那么在很大程度上也就可以防止貧困家庭2的增加。目前我國實行的農(nóng)村最低生活保障政策，就有事前干預(yù)的政策含義。如一個年人均收入600元的家庭，按照2008年的扶貧標(biāo)準(zhǔn)1196元（年人均純收入），每人有596元的缺口，如果給這個家庭成員每人補助596元，則這個家庭來年就不應(yīng)屬于貧困家庭，因為其家庭收入的人均水平已經(jīng)在貧困線之上，這是傳統(tǒng)的理解。如果納入了脆弱性的分析，則這家庭還是貧困家庭，也還應(yīng)該是扶貧開發(fā)對象，因為它再陷入貧困的可能性

5、很大。這一理解，對扶貧開發(fā)政策的完善、扶貧工作領(lǐng)域的拓展，都是革命性的變化。其政策含義是，未來的扶貧工作不僅要在貧困發(fā)生以后進(jìn)行有效幫扶，而且要在貧困發(fā)生以前就開始實施扶貧政策。降低貧困脆弱性的作用體現(xiàn)在兩個方面：一是能夠有效定位即將陷入貧困的群體和減少貧困人口的長期貧困，增強減貧政策的有效性；二是能夠降低減貧政策成本。如果一個人真正陷入貧困、特別是陷入長期貧困后，要幫助他從根本上解決貧困問題，所需要付出的成本顯然要高于在其尚未陷入貧困就提供有效幫助。從這個角度理解，減貧需要兩大支柱：一是幫助窮人擺脫貧困，就是找出致貧因素，有針對性地幫助他們解決這些因素從而實現(xiàn)擺脫貧困；二是防止窮人陷入貧困。

6、貫穿始終的重點是要注重能力建設(shè)，包括社區(qū)能力、貧困人口能力以及貧困社區(qū)、貧困人群與外部社會的對接能力、外部對貧困社區(qū)及貧困人群的有效支持能力等方面的建設(shè)。3.災(zāi)害-風(fēng)險、脆弱性與減貧機制災(zāi)害是一種風(fēng)險，風(fēng)險會導(dǎo)致脆弱性提高，脆弱性與貧困密切關(guān)3聯(lián)從而導(dǎo)致貧困。如下圖所示：圖1：災(zāi)害-風(fēng)險、脆弱性與貧困的解析模型上圖中，左邊表示受到風(fēng)險的打擊對家庭產(chǎn)生影響，增強了家庭的脆弱性，導(dǎo)致或加劇了貧困。相應(yīng)的政策干預(yù)可以降低風(fēng)險。如果在扶貧開發(fā)中納入防災(zāi)減災(zāi)的意識，就可以降低災(zāi)害發(fā)生的風(fēng)險，降低貧困家庭的脆弱性，從而降低了受風(fēng)險打擊家庭陷入貧困的可能性。圖中的右邊表明，增強抵御風(fēng)險機制的政策干預(yù)，可以增

7、強受風(fēng)險打擊家庭抵御風(fēng)險的能力。如發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)，可以明顯提高抗御各種自然災(zāi)害和自然風(fēng)險的能力。過去的扶貧觀念是，大棚農(nóng)業(yè)扶貧成本太高。但從現(xiàn)在情況看，適當(dāng)?shù)母咄度肟梢源蠓忍嵘a(chǎn)業(yè)抗風(fēng)險的能力。而且，如果將相對較高的一次性成本分?jǐn)偟捷^長的時間段，平均成本也是可以接受的。在玉樹災(zāi)后貧困村恢復(fù)重建規(guī)劃過程中，貧困群眾和地方扶貧部門提出了多個市場建設(shè)項目。其內(nèi)含的減貧機制是：通過市場建設(shè)將鋪面交由村里運