[精品]全面深化改革怎樣從頂層到基層

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1、全面深化改革怎樣從頂層到基層全血深化改革怎樣從頂層到基層編者的話：本刊2013年11月（上）、12月（上）先后推出的“現(xiàn)代治理體系之思”專題策劃，趙樹凱、張占斌、丁元竹、田國(guó)強(qiáng)等學(xué)人從政府治理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型、法治建設(shè)、社會(huì)體制改革、公共服務(wù)創(chuàng)新等角度進(jìn)行了深入闡析。本期，我們又約請(qǐng)了三位著名學(xué)者，從各自的研究領(lǐng)域?qū)Υ俗h題作進(jìn)一步探討。敬請(qǐng)讀者垂注?！菊！奎h的十八大和十八屆三中全會(huì)做出了一系列“頂層設(shè)計(jì)”，為中國(guó)下一步改革做了總體部署。但像中國(guó)這樣的超大規(guī)模的國(guó)家，“頂層設(shè)計(jì)”不可能解決具體的問題，屮央很難出臺(tái)全國(guó)統(tǒng)一的政策。中央

2、做出部署以后，需要地方根據(jù)中央的精神和原則及導(dǎo)向，地方政府制定具體政策，大膽試驗(yàn)、大膽突破，不斷推進(jìn)理論和實(shí)踐創(chuàng)新，落實(shí)中央的“頂層設(shè)計(jì)”o可以說，改革攻堅(jiān)期中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)機(jī)制的特點(diǎn)是中央的“頂層設(shè)計(jì)”和鼓勵(lì)地方創(chuàng)新兩手并行?！娟P(guān)鍵詞】頂層設(shè)計(jì)中央政府地方政府央地關(guān)系超大規(guī)模國(guó)家【中圖分類號(hào)】F207【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A2014年政府工作報(bào)告中談到如何深化改革時(shí)，提出“要從群眾最期盼的領(lǐng)域改起，從制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展最突出的問題改起，從社會(huì)各界能夠達(dá)成共識(shí)的環(huán)節(jié)改起?！边@表明屮國(guó)的改革進(jìn)程顯現(xiàn)出“倒逼”機(jī)制。長(zhǎng)期累積起來的那些民眾反映強(qiáng)烈，對(duì)經(jīng)

3、濟(jì)社會(huì)嚴(yán)重的問題，到了不改不行的關(guān)頭，政府面臨巨大的決策壓力。由于有些問題涉及根本性的制度調(diào)整或政策的重大改變，所以社會(huì)一再呼吁屮國(guó)的改革與發(fā)展亟需“頂層設(shè)計(jì)”o黨的十八大和十八屆三中全會(huì)做出了一系列“頂層設(shè)計(jì)”，為中國(guó)下一步改革做了總體部署。但是，像中國(guó)這樣的超大規(guī)模的國(guó)家，“頂層設(shè)計(jì)”不可能解決所有現(xiàn)實(shí)中的具體問題，很難制定形式上整齊劃一、又充分結(jié)合各地實(shí)際情況的政策。中央做出部署以后，需要各地根據(jù)中央的精神、原則及導(dǎo)向，地方政府制定具體政策和實(shí)施方案，大膽試驗(yàn)、大膽突破，不斷推進(jìn)理論和實(shí)踐創(chuàng)新，落實(shí)中央的“頂層設(shè)計(jì)”?？梢哉f，改

4、革攻堅(jiān)期中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)機(jī)制的特點(diǎn)是中央的“頂層設(shè)計(jì)”和鼓勵(lì)地方創(chuàng)新兩手并行。頂層設(shè)計(jì)和推動(dòng)的制度根源近一個(gè)時(shí)期以來，“頂層設(shè)計(jì)”成為中國(guó)的政治“熱詞”O(jiān)黨的十八大Z后，屮央果斷決策，一系列深化改革的重大舉措陸續(xù)出臺(tái)，直指那些嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康穩(wěn)定發(fā)展的重大問題，在端正黨風(fēng)和政風(fēng)、提高行政效率、改善民生、促進(jìn)社會(huì)公平等方面取得明顯效果，大大提振了民心。這些“頂層設(shè)計(jì)”Z所以能夠迅速發(fā)揮作用,除了其針對(duì)的是長(zhǎng)期以來導(dǎo)致各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾的重要問題Z外，還在于充分利用了中國(guó)政策執(zhí)行過程中“頂層推動(dòng)”的機(jī)制。在現(xiàn)行政治體制下，重大的政策都是由中

5、央制定，按照黨政系統(tǒng)自上而下貫徹執(zhí)行的，“頂層”一旦推動(dòng)，通常會(huì)產(chǎn)生“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的效果。“頂層推動(dòng)”的有效性源自中國(guó)的政治體制。中國(guó)是單一制國(guó)家，政治權(quán)、行政權(quán)、財(cái)政權(quán)源自中央，除了特區(qū)和自治區(qū)，地方?jīng)]有政治權(quán)。地方有部分行政權(quán)，但全部來自中央的授權(quán)。財(cái)政權(quán)中央和地方有分享，也有共享，但如何分享和共享由中央規(guī)定。“只要是單一制國(guó)家，地方政府的權(quán)力就一律來源于屮央的授予?！雹僭谶@種集權(quán)的體制下，地方政府向中央政府負(fù)責(zé)，中央以下的地方政府逐級(jí)向上負(fù)責(zé)。地方政府的主要官員由中央任命，下級(jí)政府的主要官員由上級(jí)政府任命。“在中央與省級(jí)政府

6、、上級(jí)地方政府與下級(jí)地方政府間實(shí)行地方服從中央，下級(jí)服從上級(jí)的原則”O(jiān)②與世界上眾多的聯(lián)邦制國(guó)家相比，中國(guó)政治權(quán)力運(yùn)行效能更高，便于迅速?zèng)Q策，具有快速執(zhí)行國(guó)家意志的能力，屬于“動(dòng)員型”體制?！绊攲油苿?dòng)”利用了中國(guó)集權(quán)體制的優(yōu)勢(shì)，是有效的政策制定和執(zhí)行方式。中國(guó)的大多數(shù)地方政府沒有實(shí)行地方自治，地方自治只存在于兩個(gè)政治特區(qū)：香港和澳門，它們的自治權(quán)來自專門的立法，與其他地方政府的政治權(quán)限不同。中國(guó)的民族區(qū)域自治也限于特定少數(shù)民族地區(qū)，其自治權(quán)也限于特定范圍。與實(shí)行地方口治的國(guó)家相比，中國(guó)的中央政府對(duì)地方的控制程度更強(qiáng)，便于國(guó)家戰(zhàn)略的推進(jìn)

7、和國(guó)家政策的執(zhí)行。如果屮央決定強(qiáng)力推動(dòng)某項(xiàng)決策，就勢(shì)必會(huì)得到迅速貫徹。改革攻堅(jiān)期的“頂層推動(dòng)”恰是因?yàn)橹醒氲闹卮鬀Q心而獲得巨大的“勢(shì)能”，能夠迅速推動(dòng)中央部署的重大改革。這樣一套黨政系統(tǒng)在進(jìn)行國(guó)家治理的同時(shí)，也承擔(dān)著利益表達(dá)和利益綜合的功能。黨政機(jī)構(gòu)遍布各個(gè)行政層次、各個(gè)地方，既是政令的執(zhí)行系統(tǒng)，也是信息的搜集和反饋系統(tǒng)。黨和政府也是唯一能夠最終解決民眾問題的機(jī)構(gòu)。民眾利益訴求是黨和政府的最終目的，另一方面，民眾的大部分訴求和期待也只能由黨和政府來滿足。因此，民眾對(duì)黨和政府存在高度的依賴關(guān)系。由于黨和政府既是利益表達(dá)和綜合機(jī)制中的一部

8、分，也是利益集結(jié)機(jī)制的組織者和管理者，黨和政府因此能夠直接察覺到民眾的各種利益要求和不滿，并采取各種措施滿足民眾的要求，緩解民眾的抱怨，從而最大限度地消解與政府對(duì)抗的因素。與那些實(shí)行議會(huì)制和利益集團(tuán)政治的國(guó)家相比，中國(guó)政