PPP項(xiàng)目選擇社會資本的程序的法律問題分析

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1、ppp項(xiàng)目選擇社會資本的程序的法律問題分析發(fā)布日期：2015-12-18用源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：宋珍珍曹珊律師中國房地產(chǎn)協(xié)會專家全國律協(xié)建房委秘書長PPP項(xiàng)目選擇社會資本與其他采購項(xiàng)目的區(qū)別與傳統(tǒng)政府采購不同的是，PPP項(xiàng)目的采購屬于公共采購。即政府部門、事業(yè)單位、公共組織以及非營利的國有企業(yè)，用法定的形式和程序購買貨物、工程和服務(wù)的行為，它包括買斷、承包、租賃、許可權(quán)的轉(zhuǎn)讓等。對于PPP項(xiàng)H的采購與傳統(tǒng)模式的采購區(qū)別，具體內(nèi)容如下：第一，PPP項(xiàng)H的采購需求非常復(fù)雜，難以一次性地在采購文件中完整、明確、合規(guī)地描述，往往需要合作者提供設(shè)計(jì)方案和解決方案，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)

2、根據(jù)項(xiàng)目需求設(shè)計(jì)提出采購需求，并通過談判不斷地修改采購需求，玄至合作者提供的設(shè)計(jì)方案和解決方案完全滿足采購需求為I上。第二，不是所有的PPP項(xiàng)口都能提出最低產(chǎn)岀單價(jià)。有些項(xiàng)口如收費(fèi)高速公路，可能要求報(bào)出最短收費(fèi)年限，導(dǎo)致項(xiàng)H在采購壞節(jié)無法實(shí)施價(jià)格競爭;還有些回報(bào)率低的公益性項(xiàng)目，政府還將延長特許經(jīng)營權(quán)限。第三，PPP項(xiàng)H采購金額大，交易風(fēng)險(xiǎn)和采購成木遠(yuǎn)高于傳統(tǒng)采購項(xiàng)H,競爭程度較傳統(tǒng)采購項(xiàng)目低，出現(xiàn)采購活動失敗情形的幾率也較傳統(tǒng)采購為高。第四，PPP項(xiàng)H的采購合同比傳統(tǒng)的采購合同更為復(fù)雜，可能是一個(gè)合同體系，対采購雙方履行合同的法律要求非常高，后續(xù)的爭議解決也較傳

3、統(tǒng)采購更為復(fù)雜。第五，許多PPP項(xiàng)口屬于血向社會公眾提供公共服務(wù)，采購結(jié)果的效益需要通過服務(wù)受益對象的切身感受來體現(xiàn)，無法像傳統(tǒng)采購那樣根據(jù)采購合同規(guī)定的每一項(xiàng)技術(shù)、服務(wù)指標(biāo)進(jìn)行履約驗(yàn)收，而是結(jié)合預(yù)算績效評價(jià)、社會公眾評價(jià)、第三方評價(jià)等其他方式完成履約驗(yàn)收。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部標(biāo)準(zhǔn)定額研究所李明哲在《PPP的認(rèn)識誤區(qū)與公共服務(wù)改革》中也對這種區(qū)別做了具體解釋：“在PPP模式下，政府不再是公共產(chǎn)品（服務(wù)）的投資者和生產(chǎn)者，而是向私營企業(yè)采購大宗產(chǎn)胡（服務(wù)）的機(jī)構(gòu)。傳統(tǒng)的政府采購一般是'付現(xiàn)’，即付出現(xiàn)金、即刻提貨，而PPP政府釆購的重耍特征是：政府'描述產(chǎn)出耍求',與私

4、營企業(yè)簽訂20-30年的長期采購合同，私營企業(yè)按合同生產(chǎn)木該由政府生產(chǎn)、提供的產(chǎn)品（服務(wù)），企業(yè)主要承擔(dān)財(cái)務(wù)與市場風(fēng)險(xiǎn)，而政府則將短期投資變成長期向企業(yè)購買服務(wù)?！鄙婕肮こ探ㄔO(shè)內(nèi)容的PPP項(xiàng)目的性質(zhì)PPP項(xiàng)H選擇社會資木被納入政府采購規(guī)范管理體系，即PPP項(xiàng)H選擇社會資木的實(shí)質(zhì)是PPP項(xiàng)目采購，PPP項(xiàng)目采購是指政府為達(dá)成權(quán)利義務(wù)平衡、物有所值的PPP項(xiàng)口合同，遵循公開、公平、公止和誠實(shí)信用原則，按照相關(guān)法規(guī)耍求完成PPP項(xiàng)目識別和準(zhǔn)備等前期工作后，依法選擇社會資本合作者的過程。根據(jù)《政府和社會資木合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》第四條：“PPP項(xiàng)目釆購方式包插公開招標(biāo)

5、、邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)PPP項(xiàng)目的采購需求特點(diǎn)，依法選擇適當(dāng)?shù)牟少彿绞健９_招標(biāo)主要適用于采購需求中核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟(jì)參數(shù)明確、完整、符合國家法律法規(guī)及政府釆購政策，且采購過程中不作更改的項(xiàng)目?！币虼薖PP項(xiàng)目選擇社會資木的方式包括公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購等方式，但不同的采購方式適用的條件存在不同，而選擇采購方式的首要條件是確認(rèn)PPP項(xiàng)目的性質(zhì)，理由是《政府采購法》將政府采購項(xiàng)目劃分為三類,根據(jù)《政府采購法》第二條第二款規(guī)定：“木法所稱政府釆購，是指各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織

6、，使用財(cái)政性資金采購依法制定的集中采購日錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為?！币虼苏少彽膬?nèi)容包括政府采購工程、貨物和服務(wù)，PPP項(xiàng)目，特別是涉及工程建設(shè)內(nèi)容的PPP項(xiàng)目是屬于政府采購工程還是服務(wù),直接影響項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)選擇具體采購方式的認(rèn)定。政府采購的工程是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建、裝修、拆除、修繕等。而政府采購服務(wù)是指除貨物和丁程以外的其他政府采購對象。實(shí)踐中，新建或改擴(kuò)建的PPP項(xiàng)目涉及工程建設(shè)的內(nèi)容。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，PPP項(xiàng)目的主要目的建設(shè)可運(yùn)營的基礎(chǔ)設(shè)施，同時(shí)項(xiàng)目建設(shè)占據(jù)項(xiàng)目總投資的主要部分，項(xiàng)目運(yùn)營只占項(xiàng)目總投資

7、很小的一部分，因此PPP項(xiàng)目應(yīng)認(rèn)定為政府采購工程。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，PPP項(xiàng)口繪政府利用PPP模式與社會資本構(gòu)建的一種長期合作關(guān)系，由社會資本提供公共產(chǎn)甜或服務(wù)。項(xiàng)目涉及的建設(shè)內(nèi)容只是實(shí)現(xiàn)社會資本提供公共產(chǎn)甜或服務(wù)的重要組成部分，而凡項(xiàng)目建設(shè)周期只占項(xiàng)目運(yùn)營期的一小部分，政府和社會資木簽訂的PPP項(xiàng)目協(xié)議的內(nèi)容主耍是約定項(xiàng)目的運(yùn)營、移交等內(nèi)容，因此PPP項(xiàng)目應(yīng)認(rèn)定為政府服務(wù)。若將涉及工程建設(shè)等內(nèi)容ppp項(xiàng)目認(rèn)定為工程項(xiàng)目，根據(jù)《政府采購法》第四條：“政府采購T程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用招標(biāo)投標(biāo)法?！奔错?xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)選擇PPP項(xiàng)目社會資本的，若決定使用招標(biāo)方式，應(yīng)適用《招標(biāo)

8、投標(biāo)法》的