從公共政策執(zhí)行角度審視農(nóng)村稅費(fèi)改革

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1、從公共政策執(zhí)行角度審視農(nóng)村稅費(fèi)改革長，但在一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)情況卻截然不同。為什么好政策不是都能起到好效果？文章從公共政策執(zhí)行角度出發(fā),分析農(nóng)桓稅改屮存在的問題，并提出相應(yīng)的解決思路。農(nóng)稅費(fèi)改革是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的一項(xiàng)重要舉措。自2000年3月發(fā)布《關(guān)于進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》，率先在安徽全省范圍內(nèi)進(jìn)行試點(diǎn)，到2007年1月1日，在我國實(shí)行了2000多年的農(nóng)業(yè)稅在全國范圍內(nèi)被正式廢止。這一政策的實(shí)施，標(biāo)志著農(nóng)業(yè)走進(jìn)“無稅時(shí)代”。一些配套政策也隨之發(fā)布出來，如2000年，發(fā)布了《關(guān)于取消農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)地區(qū)有關(guān)涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)的收費(fèi)項(xiàng)目的通知》，《關(guān)于農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅

2、政策的通知》。2002年，發(fā)布了《關(guān)于完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的通知》,明確農(nóng)村義務(wù)教育實(shí)行“在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主”的體制。収消農(nóng)業(yè)稅，意味著“以農(nóng)養(yǎng)政”時(shí)代的結(jié)朿和鄉(xiāng)村社會(huì)“民本位”時(shí)代的到來。但在舊體制被打破、新體制尚在建立的過程中，一方面舊體制下掩蓋的問題開始逐步浮現(xiàn)，另一方面新體制建立過程屮也催生了一些新的問題，兩方面的問題交織在一起共同困擾著基層政權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)和地方經(jīng)迸的發(fā)展，亟待加以妥善解決。特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革的一些政策的落實(shí)沒有完全到位，個(gè)別地方農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈趨勢明顯；一方面農(nóng)民增收的基礎(chǔ)仍不穩(wěn)固,增收難問題仍然突出。-、政策執(zhí)行阻力分析

3、為什么這些政策總是不能起到很好的效果呢？中央文件抱怨“有的地方和部門置中央的三令五申于不顧”，使中央關(guān)于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的方針政策不能完全落實(shí)。這固然是一個(gè)重要的原因。但是，中央的政策為什么到了下面就不能貫徹執(zhí)行呢？為什么有的地方和部門敢置中央的三令五申于不顧，以至于中央的確在“三令五申”的發(fā)文件呢？政策執(zhí)行難現(xiàn)象表現(xiàn)得十分明顯。為什么政策執(zhí)行難？筆者以為，政策執(zhí)行過程屮，由于政策涉及各方面的利益調(diào)整，會(huì)遇到各種阻力，即出現(xiàn)有些人或組織以各種不同的理由和借口，阻止準(zhǔn)確地落實(shí)政策和執(zhí)行政策的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象主要表達(dá)了對原有政策的某種評估，政策執(zhí)行需要政策環(huán)境,需要政策執(zhí)行人員的配合。

4、但是，從目前情況看，這兩方面都存在巨大的困難。首先分析政策執(zhí)行環(huán)境。目前環(huán)境中的需求強(qiáng)烈，但支持不足。就前者而言，廣大農(nóng)民要求稅費(fèi)政策改革的呼聲十分強(qiáng)烈，減負(fù)會(huì)給他們的生存和發(fā)展帶來更多的希望和機(jī)會(huì);另外，從中央到地方的各級(jí)政府官員也希望減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，這樣有利于營造一個(gè)良好的干群關(guān)系，有利于各級(jí)政府各項(xiàng)管理行為的順利開展。特別是對于那些長期生活在農(nóng)村基層的鄉(xiāng)、村兩級(jí)干部而言，他們也愿意樹立良好形象，與鄰友善，善待鄉(xiāng)親。這一心理傾向在很多農(nóng)村調(diào)查中均能發(fā)現(xiàn)。雖然上下需求強(qiáng)烈，雖然上下都想獲取稅費(fèi)改革之“收益”，但誰來為這種收益的產(chǎn)生買單？觀察目前政策執(zhí)行環(huán)境屮的支持力量，明顯存

5、在著薄弱的方面。總體來說，我國目前“分稅制”的財(cái)政體制、城鄉(xiāng)二元戶籍制度、九年制義務(wù)教育制度尚未有大的變化。這必然給農(nóng)村稅費(fèi)改革政策的執(zhí)行帶來困難。因?yàn)闇p輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，進(jìn)行稅費(fèi)改革，必然帶來現(xiàn)行縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府財(cái)政的巨大虧空，這一虧空需要中央和省級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付來彌補(bǔ)。某些地方政府的“養(yǎng)人”或生存都存在問題，更別提做其他事了。因此，問題的實(shí)質(zhì)就在于：“劫富濟(jì)貧”如何可能？如何通過一種有效的制度安排和政策措施，使得富裕地方政府的財(cái)政能幫助貧困地方政府的財(cái)政，以達(dá)到“共同富?！钡哪繕?biāo)？現(xiàn)行的財(cái)政體制是分灶吃飯，對沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)有利,對內(nèi)地不利，對內(nèi)地缺乏二、三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)縣、鄉(xiāng)，尤其不

6、利。沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，地方財(cái)政全部來源于二、三產(chǎn)業(yè)，并有余于補(bǔ)助農(nóng)業(yè)。而在內(nèi)地根本做不到。地方財(cái)政與農(nóng)民爭飯吃，而不是像沿海那樣，補(bǔ)助農(nóng)民一點(diǎn)。農(nóng)民說自己負(fù)擔(dān)重，地方政府說自己窮得發(fā)不出工資，上上下下日子都難過。在內(nèi)地，一鄉(xiāng)的財(cái)政基本上百分之五六十全花在教育上；一縣財(cái)政百分之三四十花在教育上。九年義務(wù)教育的負(fù)擔(dān)，壓得內(nèi)地鄉(xiāng)、縣喘不過氣。各縣、鄉(xiāng)往往發(fā)了教師的工資，發(fā)不出縣、鄉(xiāng)官員的工資。其次，分析政策執(zhí)行隊(duì)伍。任何新政策的出臺(tái)和實(shí)施，都會(huì)導(dǎo)致對現(xiàn)存利益格局的調(diào)整和變化。即使這種政策是正確的，符合社會(huì)發(fā)展的需要,符合多數(shù)人的利益，也會(huì)有在這一次政策的變化屮，認(rèn)為自己根本沒有收益，甚

7、至受到損害的人或組織。這些人和組織會(huì)形成一種力量，反對新政策，批評新政策，這就是政策執(zhí)行過程中遇到的阻力的最主要的來源。在現(xiàn)實(shí)中，人們對政策本身是非的批判，其實(shí)都來自對自身利益得失的判斷，都與自身利益相關(guān)。農(nóng)村稅費(fèi)改革說到底是一次農(nóng)村社會(huì)財(cái)富的大調(diào)整，是通過法律形式規(guī)范農(nóng)村分配制度，把原來縣鄉(xiāng)干部從農(nóng)民身上非正當(dāng)所得的特殊利益還給農(nóng)民。正如朱?F基總理所講，由原來找農(nóng)民要1200億元，甚至更多，現(xiàn)在減少到500億元。這是一件說起來很令農(nóng)民振奮、卻令縣鄉(xiāng)干部“厭惡”的事。因?yàn)樵谀壳暗恼误w制下,這項(xiàng)工作最