當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀、法律問(wèn)題及對(duì)策

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1、[注：此為第二稿,請(qǐng)謝章瀘主任查收并修改。謝謝!]當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀、法律問(wèn)題及對(duì)策郭小蘭李躍成黨的十七大報(bào)告提岀了“堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系，按照依法自愿有償原則，健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，有條件的地方可以發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)?！庇纱丝梢?jiàn)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)已成為推進(jìn)和深化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。當(dāng)前，全國(guó)各地結(jié)合實(shí)際，不斷加快城鄉(xiāng)建設(shè)步伐，各級(jí)政府日趨重視農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題，它的合理流轉(zhuǎn)對(duì)于提高土地資源利用效率、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)、加快“城鎮(zhèn)一體化”戰(zhàn)略目標(biāo)、增加農(nóng)民收入都具有積極的作用。但是在土地流轉(zhuǎn)實(shí)際

2、過(guò)程中，由于當(dāng)前統(tǒng)一和規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制尚未建立，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中岀現(xiàn)了一些新情況、新問(wèn)題，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律問(wèn)題日益突岀，已成為我們難以逾越的一道障礙。一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵和形式農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，就是指擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)（使用權(quán)）轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織，即土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人將土地的占有、使用和收益權(quán)全部或部分轉(zhuǎn)由他人行使的民事法律行為。由此可見(jiàn)，從理論上而言，農(nóng)村集體所有制土地流轉(zhuǎn)涵蓋兩個(gè)層面：一是土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)，二是土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，在我國(guó)，《物權(quán)法》和《農(nóng)村土地承包法》也對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)作了相似性規(guī)定：即土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人有權(quán)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)

3、包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。目前農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)主要有兩種形式：一種是不改變?cè)恋爻邪?jīng)營(yíng)合同承包人主體資格的流轉(zhuǎn)，由承包人通過(guò)轉(zhuǎn)包的方式將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給他人；另一種是改變?cè)恋爻邪?jīng)營(yíng)合同承包人主體資格的流轉(zhuǎn)，由承包人將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給他人，承包人完全退岀承包合同關(guān)系，受讓人取代承包人的地位。在我國(guó)土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中，前種流轉(zhuǎn)形式相對(duì)應(yīng)用廣泛，操作程序相對(duì)簡(jiǎn)單，涉及到的法律問(wèn)題及糾紛少些，一般以合同確定流轉(zhuǎn)關(guān)系，是容易被廣大農(nóng)民群眾所接受的。二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀早在家庭承包責(zé)任制初期，在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)上，就出現(xiàn)了小范圍農(nóng)戶之間為便于耕作而進(jìn)行的小面積承包

4、經(jīng)營(yíng)權(quán)互換、轉(zhuǎn)包。隨著農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，特別是上世紀(jì)九十年代以來(lái)，農(nóng)村勞動(dòng)力大量向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大的變化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)模式也隨之變化，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)逐漸呈現(xiàn)岀面積大、規(guī)?；内厔?shì)。目前來(lái)講，中國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)盡管取得了一些成績(jī)，但也存在一些局限與不足，這突出表現(xiàn)在：一是流轉(zhuǎn)速度慢，規(guī)模較小。如我們定南縣自二輪土地承包以來(lái)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)量雖呈逐年遞增之勢(shì)，但流轉(zhuǎn)的面積較小，所涉及的農(nóng)戶較少，農(nóng)戶承包土地逐年減少不是因?yàn)橥恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，而是因?yàn)檎恋卣魇盏男姓袨?；二是流轉(zhuǎn)類(lèi)型單一，比例不均。土地流轉(zhuǎn)絕大部分是農(nóng)戶與農(nóng)戶之間無(wú)書(shū)面合同對(duì)責(zé)

5、任田的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行的有償流轉(zhuǎn)。如以定南縣為例；^戶與農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)面積約占總流轉(zhuǎn)面積的85%,責(zé)任田承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)約占總流轉(zhuǎn)面積的96%,有償流轉(zhuǎn)占總流轉(zhuǎn)戶的90%,自行流轉(zhuǎn)為占總流轉(zhuǎn)面積的93%，無(wú)書(shū)面合同流轉(zhuǎn)農(nóng)戶占總流轉(zhuǎn)農(nóng)戶數(shù)的98%,進(jìn)行了公證的流轉(zhuǎn)不到1%;三是土地流轉(zhuǎn)管理手段少，基層缺乏服務(wù)平臺(tái)。目前，大部分縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))兩級(jí)都沒(méi)有成立專(zhuān)門(mén)服務(wù)平臺(tái)，土地流轉(zhuǎn)大多是農(nóng)戶的自發(fā)行為；四是流轉(zhuǎn)農(nóng)地補(bǔ)貼不盡合理，流轉(zhuǎn)中存在著過(guò)多的行政干預(yù)；五是土地流轉(zhuǎn)形勢(shì)變化快，矛盾糾紛上升。稅費(fèi)改革前，一些村級(jí)組織和農(nóng)戶為了完成稅費(fèi)上繳任務(wù)，把土地?zé)o償轉(zhuǎn)包給別人。近年來(lái)，國(guó)家對(duì)三農(nóng)工作實(shí)

6、行了多予少取的政策，特別是取消農(nóng)業(yè)稅，實(shí)行各項(xiàng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策后，農(nóng)民種糧的積極性高漲，加快了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和土地流轉(zhuǎn)步伐，土地產(chǎn)岀效益明顯提高，岀現(xiàn)擅自變更協(xié)議，索回土地，引發(fā)土地矛盾和糾紛。當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生的上述系列問(wèn)題，究其原因，有體制方面的，有歷史遺留方面的，但在很大程度上與中國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律不健全不無(wú)干系。三、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的主要法律問(wèn)題1.土地流轉(zhuǎn)主休認(rèn)定難。(1)土地承包方主休的認(rèn)定?！掇r(nóng)村土地承包法》第34條規(guī)定，“土地承包流轉(zhuǎn)的主體是承包方。承包方有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式由這一法律規(guī)定可知，流轉(zhuǎn)的主體是承包方，流轉(zhuǎn)屬于承包方與

7、流轉(zhuǎn)方之間的事，與發(fā)包方無(wú)關(guān)，也不允許發(fā)包方干預(yù)。同時(shí)，從《農(nóng)村土地承包法》第二章關(guān)于家庭承包的規(guī)定看，有權(quán)流轉(zhuǎn)土地的是承包方，承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶，而且縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)向承包方頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或者林權(quán)證等證書(shū)，并登記造冊(cè)，確認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。但《物權(quán)法》沒(méi)有明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人是個(gè)人還是農(nóng)戶?；谏鲜鰞牲c(diǎn)，作為發(fā)包方，很容易被排除在監(jiān)管之外，而作為承包方主體資格認(rèn)定究競(jìng)是農(nóng)戶還是戶主個(gè)人理解也有偏差。(2)村集體組織主體的認(rèn)定。村民委員會(huì)或村民小組與村民之間是發(fā)包方與承包方的關(guān)系，