城市社區(qū)基層治理

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1、城市基層治理:矛盾.改革及其趨向―基于武漢市的實證考察來源：《社會主義研究》2010年第4期作者：張瑞【摘要】城市基層治理狀況直接關(guān)系到城市社會的穩(wěn)定與發(fā)展，本文基于對武漢山城山基層治理實踐Z路的研究探尋城山基層治理Z道。城山基層治理關(guān)鍵在丁如何實現(xiàn)行政權(quán)與自治權(quán)的有效劃分與兩種權(quán)力運行的有機銜接。在未來城市基層治理改革中，必須以此為主線，理順體制關(guān)系、還原社區(qū)本質(zhì)，實現(xiàn)社區(qū)事務(wù)的分類管理，不斷鞏固社區(qū)自治的社會基礎(chǔ)，實現(xiàn)財與事的有機統(tǒng)一，形成多遠資金籌措機制，推動政府行政管理與社區(qū)自治的有機銜接與良性互動。如何深化城市基層治理

2、，形成彈性、活力的城市基層治理體制，是城市管理必須解決的一大問題?；诖?，我們對中部地區(qū)武漢市武昌區(qū)中南街、青山區(qū)鋼花村街和江漢區(qū)唐家墩街的街道辦事處、相關(guān)職能部門以及街道所轄若干社區(qū)進行了實證考察，對武漢市城市基層治理有關(guān)問題進行了專項研究，力圖探尋城市基層治理之道。一、城市基層治理中的現(xiàn)實矛盾無論從西方治理理論來看，還是對國內(nèi)相關(guān)治理內(nèi)涵的考察，不難看出，治理都意味著多元主體平等參與的共治狀態(tài)與運行機制。城市基層治理也是一個有機的休系，治理主休不僅涉及到代表國家行政權(quán)力的街道辦事處，還涉及到代表城市社區(qū)自治權(quán)主體的城市社區(qū)居

3、委會、社區(qū)內(nèi)各類民間組織及駐社區(qū)單位。良性的城市基層治理應(yīng)該是行政權(quán)與社區(qū)自治權(quán)相互互動、協(xié)調(diào)共治的模式。然而，我國城市治理的歷史傳統(tǒng)及政治體制設(shè)計，都保持了行政管理權(quán)在城市基層治理屮的核心地位，城市治理逐步演化為以國家政權(quán)意志為基礎(chǔ)的單一中心治理模式，自上而下的壓力型行政休制導(dǎo)致城市基層治理中的諸多矛盾與約束。第一，街、區(qū)組織體制行政化，社區(qū)被行政所吸納。城市社區(qū)是城市的微觀組織細胞，社區(qū)居民委員會是城市社區(qū)居民自治組織，依法開展群眾性自治活動，并協(xié)助上級政府完成相應(yīng)事務(wù)。街道辦事處是“具有雙重角色的正式組織，……既承擔(dān)著作為

4、行政組織的政府職能，同時乂承擔(dān)著作為社區(qū)組織的社區(qū)職能”①。并H,街道辦事處“作為一種社區(qū)組織，它的價值目標(biāo)應(yīng)該是整合社區(qū)群體，挖掘社區(qū)資源，調(diào)動社會力量，促進社區(qū)的發(fā)育，為社區(qū)居民創(chuàng)造和培育良好的社區(qū)環(huán)境，強調(diào)的是整合、服務(wù)和發(fā)展"②。然而,現(xiàn)實屮，如圖所示，街區(qū)Z間的指導(dǎo)關(guān)系逐步演化為了事實上的行政隸屬關(guān)系。壓力型體制導(dǎo)致“上面千條線，下面一根針"，社區(qū)居委會成為了承接街道辦事處及上級政府各項工作任務(wù)的“筐底"，社區(qū)屈委會逐步被行政所吸納,成為“半口治半行政化"機構(gòu)。以征訂報紙刊物為例，武昌區(qū)中南路街每年需要完成征訂人民日報

5、500份，完成經(jīng)濟日報660份的工作任務(wù)。經(jīng)過街道細分，該任務(wù)直接劃歸組織宣傳科負責(zé)。組織宣傳科目前僅一人負責(zé)，除了重點跑單位外，述把任務(wù)通過黨的關(guān)系直接下放給了社區(qū)，造成社區(qū)與街道任務(wù)同時加重的局面。在法制宣傳屮，街道辦事處為了完成上級的任務(wù)，不經(jīng)過市社區(qū)管理部門同意乂轉(zhuǎn)移口身任務(wù)給各個社區(qū)，導(dǎo)致社區(qū)居委會負擔(dān)過重，行政化傾向嚴(yán)重。另外，市、區(qū)政府專職部門紛紛在社區(qū)“掛牌二并推出了“醫(yī)療下社區(qū)，食品安全下社區(qū)，工商下社區(qū)''等各項惠民政策。從實效性來看，這些掛牌業(yè)務(wù)、下社區(qū)業(yè)務(wù)非但沒有使廣大社區(qū)居民從小真正受益，卻無形屮加大了

6、社區(qū)屈委會的工作量，社區(qū)成為了這些組織的“義工，'，逐步被行政所吸納，自治性質(zhì)難以得到發(fā)揮。實際運行中的區(qū)-街-社區(qū)關(guān)系社區(qū)居委社區(qū)居委社區(qū)居委社區(qū)居委導(dǎo)與被両導(dǎo)與被領(lǐng)呂—第二，街道、社區(qū)協(xié)調(diào)能力不足，社會管能力有限。社區(qū)治理最良好的形式是“善治S其核心理念是確立公民資格為中心的地方白治，削弱政府在社區(qū)的主導(dǎo)性，發(fā)展參與式的“民主治理二它強調(diào)的是公民與政府互動和政府權(quán)力作用邊界的清楚化和冇限性。③然而，在社區(qū)內(nèi)，除了社區(qū)居委會Z外，還存在有業(yè)主委員會和物業(yè)管理公司等各類社會組織，某些社會組織權(quán)威性遠遠超過了街道辦事處與社區(qū)居委會

7、權(quán)力，給社區(qū)治理造成-定難度。譬如街道辦事處和社區(qū)居委會與物業(yè)管理公司之間不是上下級隸屬關(guān)系，然而，物業(yè)管理狀況又是市、區(qū)政府考評街道與社區(qū)績效的重要內(nèi)容，街道、社區(qū)對其協(xié)調(diào)管理卻缺乏足夠的權(quán)威性。以青山區(qū)鋼花村街道辦事處為例，14個社區(qū)中有12個社區(qū)都是武鋼職工，社區(qū)的物業(yè)管理公司基本上都是武鋼的派出部門，從某種意義上來說，社區(qū)依賴于物業(yè)管理公司。然而物業(yè)的管理直接影響到上級對街道和社區(qū)的考核，并且這種考核直接影響到街道的管理績效。然而，轄區(qū)內(nèi)齊物業(yè)管理公司Z所以能夠進駐街道、進入社區(qū)，具冇特定的權(quán)力和勢力背景。一旦發(fā)生管理糾

8、紛，街道與社區(qū)協(xié)調(diào)能力冇限，進而到這社區(qū)管理的困境。如2007年上級部門給該街下達社會保險擴面工作:12850人（合格值）、23210人（挑戰(zhàn)值），分別占鋼花村街轄區(qū)在籍總?cè)藬?shù)（82000人）的15-67%和28?3%。然而，社保擴面的人群體主要集中在武鋼。然而