南水北調工程項目管理體制創(chuàng)新

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1、南水北調工程項目管理體制創(chuàng)新近幾個月來，一些報刊和雜志在介紹南水北調工程規(guī)劃時，已陸續(xù)披露了南水北調T程管理體制的主要內容。南水北調T程管理體制總體框架分為3個層次：第一層次：成立國務院南水北調工程項目領導小組，國務院總理任組長，有關部門、省直轄市政府負責同志為成員。領導小組下設辦公室，辦公室依托在水利部，負責日常工作。領導小組的主要職能是制定南水北調工程建設、運行的有關方針和政策，負責協(xié)和決策工程建設與管理的重大問題。第二層次：按照政企分開、建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，由中央政府授權的出資人代表和地方政府授權的出資

2、人代表共同組建有限責任公司，作為項目法人，負責主體工程的籌資、建設、運行、管理、還貸,依法自主經(jīng)營。在這個公司屮，屮央資本金大于沿線各地共同出資，實現(xiàn)中央控股。第三層次：工程沿線各省直轄市組建地方性供水股份公司，作為項目法人，負責其境內與南水北調主體工程相關的配套工程建設、運營與管理，以及境內南水北調工程的供水與當?shù)厮Y源的合理調配O規(guī)劃中的南水北調工程管理體制創(chuàng)新明顯不足，一方面受到傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟思想的影響，另一方面也受到當前國有企業(yè)改革的階段性成果的限制，難以與社會主義市場經(jīng)濟體制的大環(huán)境相融合。宏觀調控設計

3、的三個弱點先來看政府的宏觀調控方面，成立國務院南水北調工程領導小組顯然是因循了三峽工程模式，雖然這種管理體制模式在現(xiàn)階段看來對東線、中線工程是必要的，但南水北調工程規(guī)劃仍然比照三峽工程建設與管理來設計中央政府對南水北調工程的宏觀調控作用是值得商榷的。最明顯的弱點在于政府未讓市場發(fā)揮基礎的調節(jié)作用，而市場的基礎調節(jié)作用則是市場經(jīng)濟體制的最明顯的特征。在水資源配置方面，只強調國家制訂和水資源配置方案，統(tǒng)一調度水量的權力，沒有考慮如何通過市場配置水資源的問題。南水北調中線、東線工程的用水的真實需求究竟有多大，這是一個誰

4、也無法較為準確地回答的問題，因為迄今為止南水北調工程供、用水雙方從未作為平等的經(jīng)濟主體簽訂過有關供、用水的合同，也就是說有效的用水需求從沒有確認過。當然，規(guī)劃建議中央政府要求沿線省直轄市政府對所分配的水量做岀承諾，但這仍然是通過行政手段分配水量的思維。在建設資金的籌集方面，過分強調政府的作用，忽略了市場的基礎調節(jié)作用。南水北調主體工程東線第一期工程中線第一期工程靜態(tài)投資為1240億元，擬通過中央預算內撥款或中央國債、南水北調基金和銀行貸款三個渠道籌集，比例為20：35：45O南水北調基金通過提高現(xiàn)行城市水價籌集。

5、這種通過無償?shù)膹娭菩哉魇战ㄔO基金的方式是計劃經(jīng)濟體制下國家重點工程典型籌資方式，如三峽建設基金、鐵路建設基金和電信建設基金電話初裝費等。通過銀行貸款籌集的建設資金大部分通過延長征收南水北調基金償還，其資金來源絕大部分很可能是由少數(shù)幾家大的國有銀行供給，國有銀行又變相成為國家財政的岀納。南水北調建設資金籌集方案中基本上沒有考慮到利用資金市場。宏觀調控作用設計中的第二個弱點是單純強調政府的權利，而沒有規(guī)定政府的責任，如：只強調政府對水資源的統(tǒng)一調度的權利，而對協(xié)調防汛與抗旱關系、干旱缺水時期改變供水優(yōu)先順序、生態(tài)環(huán)境

6、保護用水等給南水北調主體工程帶來的經(jīng)濟損失如何補償?shù)膯栴}卻根本沒有涉及。這正是在計劃經(jīng)濟體制條件下水利工程成本費用長期得不到及時補償、工程普遍老化失修的主要原因之一。宏觀調控設計中的第三個弱點是默認現(xiàn)在國家對水資源管理的一些不合理或不盡合理的政策。在南水北調工程總體規(guī)劃及南水北調水價分析研究報告都默認現(xiàn)行水價政策是基本合理的，適合于未來的南水北調工程的水價管理，因此，對于水價的分析確定，只側重于研究水價結構和計算水價水平，而對合理的水價的確定程序和供、用水及有關各方面在水價形成中的地位和作用等水價形成機制的重要內

7、容基本未加分析和研究。實際上，現(xiàn)行的水價審批制不能合理地確定水利工程供水價格，一是因為rti于信息不對稱的原因，很難準確地核定水利工程供水成本費用和判斷用戶的承受能力。二是價格決策權集中在極少數(shù)幾個人手中，他們口由裁量權大，又不承擔不合理定價的后果。我國水利工程的水價長期普遍偏低，可以說是水價審批制的直接后果。和對于我國絕大多數(shù)水利工程管理單位仍然是國有事業(yè)單位的現(xiàn)實來說，組建中央政府和沿線各省直轄市政府共同持股的負責主休工程建設運營的有限責任公司似乎是一種制度創(chuàng)新。但這也不過是照搬我國國有企業(yè)改制的通行模式而已

8、。南水北調主體工程運營機構設定為企業(yè)，其理由不充分。南水北調工程具有公益性和經(jīng)營性雙重功能，經(jīng)營性功能表現(xiàn)為供水，而公益性功能主要表現(xiàn)為防洪和生態(tài)環(huán)境保護，特別值得注意的是，南水北調工程的根本目的是改善和修復北方地區(qū)的生態(tài)環(huán)境。考慮到南水北調工程公益性功能具有的重要戰(zhàn)略地位，將它作為非營利項目才是正確的選擇。國外一些類似項目的經(jīng)驗也證明了這一點，如著名的美國加州“北水南調