“非法集資”的監(jiān)管策略

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1、“非法集資”的監(jiān)管策曄把監(jiān)管職責(zé)交給一個(gè)專業(yè)性的機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)，責(zé)、權(quán)會(huì)比較匹配，專業(yè)的監(jiān)管者負(fù)有專業(yè)的職責(zé)，也能達(dá)到問責(zé)的效果，它也更有動(dòng)力來把這件事做好。最近，非法集資再次成為政府關(guān)注的重點(diǎn)。回顧歷史，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)：從1993年屮國第一起非法集資案件“長城機(jī)電案”起，大概每隔四五年,中國政府就會(huì)掀起一輪對(duì)“非法集資”的整治運(yùn)動(dòng)，但隨著整治的開展,“非法集資”的數(shù)量卻越來越多。為什么？在中國，目前止規(guī)的金融機(jī)構(gòu)滿足不了民營企業(yè)需要的融資服務(wù)，結(jié)果發(fā)生民間融資市場(chǎng)的野蠻生長。但缺乏明確規(guī)則的自發(fā)產(chǎn)生的民間融資市場(chǎng)秩

2、序混亂，政府只能在其風(fēng)險(xiǎn)積聚到一定程度后重點(diǎn)打擊，從而演化為民間集資活動(dòng)的“治亂循環(huán)”。政府有義務(wù)劃岀一個(gè)“安全港”，指出一個(gè)相對(duì)來說比較明確的路徑,為企業(yè)家提供一個(gè)相對(duì)比較安全和確定的非正規(guī)融資渠道，不至于讓很多人在灰色地帶摸索，在刀尖上行走。為何要監(jiān)管集資活動(dòng)總有人抗議說，根本就不該有非法集資的概念，集資是企業(yè)的天賦人權(quán)。是這樣嗎？舉個(gè)例子：自由行走是每個(gè)人的“天賦人權(quán)”，出門步行沒人管，但是如果開車上路，就有一個(gè)許可要求一一必須取得駕照。為什么要對(duì)自由行走的天賦人權(quán)加上一個(gè)監(jiān)管要求？因?yàn)殚_車的行為會(huì)給社

3、會(huì)增加風(fēng)險(xiǎn)，所以我們希望開車的人具備一定的基礎(chǔ)技能。集資行為與開車類似。資金的融通是一個(gè)正常的社會(huì)需求。資金的短缺方希望從資金的閑置方融入資金，并給他一定的回報(bào)，資金的閑置方也愿意將閑置的資金交給能有效使用的人，以獲取回報(bào)。這是一個(gè)典型的金融交易，叫作“直接融資”。這種資金的融通在熟人之間廣泛存在，除了適用合同法等一般法律規(guī)則，并無特別的監(jiān)管要求。但當(dāng)資金的融通從熟人之間擴(kuò)展到社會(huì)范圍，資金短缺方向社會(huì)公眾募集資金時(shí)，就會(huì)發(fā)生特別的危險(xiǎn)。這主耍是因?yàn)樽鳛橘Y金閑置方的社會(huì)公眾，對(duì)于資金短缺方并不熟悉，無法分析和

4、識(shí)別資金使用方的風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)際上，在大多數(shù)社會(huì)，因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱問題，大規(guī)模的直接融資活動(dòng)很難發(fā)生。人類歷史上自發(fā)形成有效的大規(guī)模直接融資市場(chǎng)的，只有英國和美國。其他國家基本上都是通過“間接融資”解決社會(huì)資金融通問題:即金融中介機(jī)構(gòu)在社會(huì)上溝通融資雙方，比如，商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司、投資基金、信托公司，它們都是經(jīng)過上百年的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，最后生存下來并為人們所接受的一個(gè)比較成熟的商業(yè)模式。直接融資市場(chǎng)因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱，無法建立起信心或者信任機(jī)制，它很容易崩潰。那法律能不能起一定的作用呢？從目前來看，主要有兩套法律試圖發(fā)揮作用：

5、一套是《公司法》，其核心概念是董事和高管的信義義務(wù)，解決融資方取得資金后的信息不對(duì)稱問題。另一套法律是《證券法》，以1933年美國《證券法》為典型，解決的是資金提供之前的信息不對(duì)稱問題。1933年美國《證券法》確立了一套休系，叫“強(qiáng)制信息披露”，并在此理念基礎(chǔ)上，確立了一套現(xiàn)代《證券法》的監(jiān)管體系。但強(qiáng)制信息披露制度不是簡單地披露信息就可以，它需耍通過一系列的制度安排來實(shí)現(xiàn)，其中最重要的是一套保障強(qiáng)制信息披露制度可以落實(shí)的行政許可程序。在中國，目前叫發(fā)行核準(zhǔn)制度，在美國叫發(fā)行注冊(cè)制度。無論是核準(zhǔn)還是注冊(cè)，這套

6、程序的核心是兩個(gè)重要的H標(biāo)：一個(gè)H標(biāo)就是“統(tǒng)一披霧標(biāo)準(zhǔn)”；另一個(gè)目標(biāo)是冇意控制發(fā)行速度，以便減緩銷售壓力、控制銷售過程，讓投資者有一個(gè)冷靜思考作投資決策的過程。除此行政許可程序Z外，還會(huì)有證券中介機(jī)構(gòu)提供服務(wù)，包括信譽(yù)中介機(jī)構(gòu)、信息中介機(jī)構(gòu)等，這些都需要監(jiān)管。最后是反欺詐制度，包括虛假陳述、內(nèi)幕交易、操縱市場(chǎng)等，這些反欺詐制度從本質(zhì)上來講，都是為了保證信息披露的真實(shí)、準(zhǔn)確、完整。這些年，集資者、籌資人越來越聰明，他們使用了各種交易模式來偽裝其交易性質(zhì)。強(qiáng)制披露要求、統(tǒng)一注冊(cè)、證券中介機(jī)構(gòu)監(jiān)管和反欺詐制度，是對(duì)

7、直接融資進(jìn)行監(jiān)管的現(xiàn)有法律制度，但這套制度的最大問題是提高了企業(yè)融資成本。強(qiáng)制信息披露制度要求聘請(qǐng)各種證券中介機(jī)構(gòu)來出具文件，對(duì)信息進(jìn)行驗(yàn)證，成本很高。美國人測(cè)算過，在美國IPO的固定成本是250萬美元。可以想象，大企業(yè)融資額度大，可以消化強(qiáng)制信息披露的成本，但是中小企業(yè)融資額度不大，沒法承擔(dān)強(qiáng)制信息披露的成本，因此，監(jiān)管要求阻礙了中小企業(yè)融資。自從有対集資的監(jiān)管要求之后，一直有兩個(gè)豁免：一是小額豁免，基于成本收益的考量，如果企業(yè)的融資額度在一定限度以下，就不需要走這么復(fù)雜的監(jiān)管程序，給一個(gè)簡化的程序。不過，

8、現(xiàn)行的中國《證券法》沒有規(guī)定小額豁免制度，目前沒有小額豁免的途徑。另外一個(gè)豁免是得到最普遍適用的私募豁免，也叫“非公開發(fā)行”，只要融資行為不涉及公眾就可以豁免。中國《證券法》第10條規(guī)定，公開發(fā)行證券需要獲得中國證監(jiān)會(huì)核準(zhǔn)，反過來說，非公開發(fā)行證券就不需耍核準(zhǔn)，所以中國法律有私募豁免制度，實(shí)際上，這也是中國目前為止最廣泛適用的豁免?？偨Y(jié)而言，向公眾募集資金的行為因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱問題，在各國都受到了嚴(yán)格