PPP模式建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督的特點(diǎn).doc

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1、PPP模式建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督的特點(diǎn)、機(jī)制與路徑研究￥孫凌志賈宏俊任一鑫【摘要】政府和社會資本合作模式（Pub1ic—Private—Partnership,簡稱PPP模式）正成為推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要力量，在分析對PPP模式建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督必要性的基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)踐案例歸納了目前PPP模式建設(shè)項(xiàng)目的主要實(shí)施方式和合同特點(diǎn)，深入剖析了PPP模式建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)區(qū)別于傳統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)重心調(diào)整、審計(jì)內(nèi)容深化、審計(jì)方式變化等三個(gè)方面的監(jiān)督特點(diǎn)。結(jié)合其審計(jì)監(jiān)督的特點(diǎn)，論述了適用于該模式的基于全生命周期視角側(cè)重價(jià)值審計(jì)監(jiān)督、基于風(fēng)險(xiǎn)合理分擔(dān)

2、視角強(qiáng)化合同審計(jì)監(jiān)督和基于國家治理視角重視事前審計(jì)監(jiān)督的國家審計(jì)監(jiān)督機(jī)制。為提高國家審計(jì)監(jiān)督的能力和水平、規(guī)范PPP模式建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)作和可持續(xù)發(fā)展，最后從項(xiàng)目實(shí)施過程、項(xiàng)目管理要素、參與主體關(guān)系等三個(gè)維度闡述了PPP模式建設(shè)項(xiàng)目的國家審計(jì)監(jiān)督路徑?！娟P(guān)鍵詞】PPP模式建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督隨著我國經(jīng)濟(jì)下行壓力增大、防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)以及增強(qiáng)公共建設(shè)項(xiàng)目服務(wù)供給能力和提高效率的客觀要求，推廣PPP成為促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的戰(zhàn)略行為。PPP模式建設(shè)項(xiàng)目周期長、復(fù)雜多樣、資金量大，其建設(shè)實(shí)施需要科學(xué)和靈活的項(xiàng)目管理模式，對ppP模

3、式建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督目前沒有法定授權(quán)，是否進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督在不同地區(qū)做法不同。但PPP項(xiàng)目的產(chǎn)生源于“公共項(xiàng)目”供給的基本屬性，公共產(chǎn)品（服務(wù)）必須由政府提供（葉曉甦和徐春梅，2013）,PPP模式建設(shè)項(xiàng)目所提供的產(chǎn)品（服務(wù)）是公共利益的載體，其雖因融資方式不同帶來了實(shí)施和管理方式的變化，政府是最終公共服務(wù)提供者的角色沒有變，是最終出資人的實(shí)質(zhì)并未改變；PPP模式建設(shè)項(xiàng)目基本的活動(dòng)是對公共工程項(xiàng)目以關(guān)系型契約方式組織項(xiàng)目實(shí)施和移交的全過程，結(jié)合國家審計(jì)監(jiān)督的職責(zé)定位，應(yīng)將PPP模式建設(shè)項(xiàng)目納入政府投資項(xiàng)目審計(jì)的范圍，審計(jì)機(jī)關(guān)有

4、權(quán)也有責(zé)任對其加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)機(jī)關(guān)是對政府投資建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施具有重要影響的相關(guān)方，國家審計(jì)監(jiān)督對ppP模式建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)范運(yùn)作具有不可替代的重要影響，若審計(jì)監(jiān)督等有效監(jiān)督機(jī)制缺位造成投資成本增加和綜合效益下降，社會公眾利益將受到侵害。目前我國應(yīng)用ppP模式建設(shè)項(xiàng)目的相關(guān)制度環(huán)境以及管理體系還不成熟不完善，對其審計(jì)監(jiān)督與相應(yīng)管理不協(xié)調(diào)降低了雙方合作的效率，對該模式的推廣應(yīng)用形成了一定的阻礙。一、文獻(xiàn)綜述隨著ppP模式在建設(shè)領(lǐng)域中的不斷應(yīng)用，近些年來有不少學(xué)者對ppP模式進(jìn)行了系統(tǒng)的研究。關(guān)于ppP模式建設(shè)項(xiàng)目的研究按照不同角度大

5、致可以分為以下三類：一是從風(fēng)險(xiǎn)管理的角度研究，分析影響項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配的因素，發(fā)現(xiàn)ppP模式建設(shè)項(xiàng)目的參與方在建設(shè)過程中的職責(zé)、權(quán)力和風(fēng)險(xiǎn)分配與傳統(tǒng)建設(shè)模式相比具有明顯差異（姜早龍、王東雁和劉曉君2012）。提出更為合理的風(fēng)險(xiǎn)分配原則，并設(shè)計(jì)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)分配框架，指出在PPP項(xiàng)目中，如果風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移程度在一定的范圍內(nèi)，政府轉(zhuǎn)移給投資人的風(fēng)險(xiǎn)增加，項(xiàng)目總成本將呈下降，項(xiàng)目的效率將上升（劉新平和王守清，2006）；二是從參與主體之間的關(guān)系研究，無論是從政商關(guān)系還是民商關(guān)系的角度，均強(qiáng)調(diào)公共部門與私人部門之間的合作關(guān)系，優(yōu)化資源配置，最終為

6、社會提供高效的公共產(chǎn)品或服務(wù)。從項(xiàng)目利益相關(guān)者的視角設(shè)計(jì)能夠有效地約束和防范機(jī)會主義行為的機(jī)制，提高政府投資審計(jì)的監(jiān)督效率（吳仲兵、姚兵和劉伊生，2012）；三是從國家審計(jì)的角度研究，重點(diǎn)關(guān)注PPP應(yīng)用中績效責(zé)任、招投標(biāo)程序、合同管理以及運(yùn)行實(shí)施等方面可能存在的問題，提出有效管理和實(shí)施PPP的關(guān)鍵點(diǎn)（嚴(yán)曉健，2014）o研究國外典型PPP項(xiàng)目審計(jì)做法，借鑒印度基建項(xiàng)目PPP國家審計(jì)指南，主要審計(jì)內(nèi)容涵蓋審計(jì)介入方式、監(jiān)控要點(diǎn)、工作流程、績效評估和重大風(fēng)險(xiǎn)控制等方面（魯心逸，2015）oPPP模式建設(shè)項(xiàng)目的應(yīng)用受到政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境

7、的影響，需要完善風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制，科學(xué)合理的信息披露是雙方利益風(fēng)險(xiǎn)合理分擔(dān)的基礎(chǔ)，有效的審計(jì)監(jiān)督路徑是確保信息完整合理可信的基礎(chǔ)。國家審計(jì)應(yīng)服務(wù)于實(shí)現(xiàn)國家治理，政府投資項(xiàng)目基于治理理論的審計(jì)模式能夠有針對性地解決項(xiàng)目決策失敗的問題（李冬，2011）o從目前的研究成果來看，對PPP模式建設(shè)項(xiàng)目單獨(dú)從國家審計(jì)監(jiān)督的角度進(jìn)行研究的文獻(xiàn)并不多，而PPP模式建設(shè)項(xiàng)目國家審計(jì)監(jiān)督的內(nèi)容和程序相對復(fù)雜、參與主體之間的關(guān)系復(fù)雜，傳統(tǒng)審計(jì)模式不再適用，也缺乏可借鑒的成熟范例，考慮項(xiàng)目所有利益相關(guān)者合理利益訴求的基礎(chǔ)上從政府視角研究將是一個(gè)趨勢。在

8、我國特定的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，研究我國PPP模式建設(shè)項(xiàng)目國家審計(jì)監(jiān)督的特點(diǎn)、機(jī)制與路徑對提高PPP模式建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)質(zhì)量、服務(wù)審計(jì)實(shí)踐發(fā)展、規(guī)范項(xiàng)目運(yùn)作和促進(jìn)健康可持續(xù)發(fā)展具有較強(qiáng)的理論和實(shí)踐意義。二、ppP模式建設(shè)項(xiàng)目的特點(diǎn)其對國家審計(jì)監(jiān)督的要求按照發(fā)起人對項(xiàng)目實(shí)施控制權(quán)的深度和內(nèi)容不同，對重