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1、中國的分權為何不同:一個考慮政治激勵與財政激勵的分析框架*傅勇內容提要地方政府行為的模式?jīng)Q定大國的分權績效。本文在同一個框架下考察增長型地方政府的形成機制,并探討了與此伴隨的扭曲成本。本文發(fā)現(xiàn),中央政府以政績考核為核心的政治激勵將地方政府的注意力集中到增長而不是租金上,有效的財政激勵保證了地方政府能穩(wěn)定地分享增長果實;同時,對外資的競爭使得地方政府不能囿于本地既得利益。本文證明了為增長而競爭是財政支出結構扭曲的激勵來源:降低對基礎設施的投入而增加對公共物品的投入將提升社會福利。關鍵詞地方政府行為政治激勵財政激勵財政支出結構一引言中國的經(jīng)濟增長在很大程
2、度上是分權體制下政府推動的增長(Jineta.l,2005;張軍,2005)。然而,問題在于,分權是一個世界現(xiàn)象,但增長卻不是。就引致增長而言,分權對一個國家可能是靈丹,對另一個卻可能是毒藥。中國的地方政府歷來擁有很大的自主權,尤其是在財政收支上,經(jīng)濟的快速增長也沒有因此而發(fā)生(黃仁宇,1997)。因此,我們還需要認真解釋為增長(而不是為尋租)進行的競賽在中國地方間是如何開展起來的。中國地方政府為增長而競爭的成本受到越來越多的關注。在財權和經(jīng)濟決策權下放的同時,醫(yī)療、教育、衛(wèi)生、社會保障等重要公共物品的供給責任也同時下移至地方。長期以來,地方政府將其在文教科衛(wèi)項目上的支出
3、一再壓縮,其后果是公共物品供給的不足和過度市場化。地方政府在推動經(jīng)濟增長上不遺余力,而在公共物品供給上卻難盡如人意。本文試圖從財政支出結構角度考察地方政府的行為模式及其結果。*傅勇:中國人民銀行上?？偛?200120電子信箱:fuyong214@yahoo.com.cn。本文據(jù)作者博士論文的一部分改寫而成。感謝復旦大學中國經(jīng)濟研究中心張軍的指導,以及張晏的指點。本研究得到了復旦大學985中國經(jīng)濟國際競爭力創(chuàng)新基地、上海市社會科學規(guī)劃青年課題(KBH3246523)和復旦大學研究生創(chuàng)新基金優(yōu)秀論文(EYH3246037)的慷慨資助,在此表示感謝。文責自負。分權使中國擁有了
4、良好的基礎設施(張軍等,2007),而印度和拉美的實踐表明,分權體制分散了政府發(fā)展經(jīng)濟的精力,并阻礙了基礎設施的建設和更新。中國分權的成本近來被許多研究關注。不過,研究主要分散在地方保護、地區(qū)差距和城鄉(xiāng)分割等方面,鮮有從理論上探討分權對政府支出結構和政府公共品供給的負面影響的文獻。世界經(jīng)濟*2008年第11期16傅勇二文獻述評與本文視角有關分權何以促使中國地方政府向增長型政府轉變的文獻存在兩種視角:一種視角強調了財政激勵的有效性。研究發(fā)現(xiàn),中國改革開放以來的分權體制建立了有效的財政激勵,地方政府推動經(jīng)濟增長的努力能夠獲得地方財稅同步增加的收益,進而有積極
5、性放松管制、支持民營經(jīng)濟,推動國有企業(yè)的戰(zhàn)略重組(Montinolaeta.l,1994;Jineta.l,2005)。與中國形成對照的是,俄羅斯分權體制的財政激勵十分微弱,地方政府自有收入的增加幾乎完全被其與中央分享收入的下降所抵消,致使其推動改革發(fā)展的動力不足(Zhuravskaya,2000)。另一種視角則強調了中國政治激勵的有效性。Huang(1998)指出,通過任職、任命、干部交流、晉升等手段,中央政府得以對地方官員掌握較充分的信息,有助于克服監(jiān)督中的信息不對稱,把合適的人選拔上來,并保證官員目標的相對統(tǒng)一。Blanchard和Shleifer(2001)進一步指出
6、,中國較俄羅斯的成功之處在于在轉型和經(jīng)濟分權的同時,維持了政治上的集中和獎懲地方官員的能力。他們指出,所謂市場支持型的財政聯(lián)邦主義強調的財政激勵上的差異還不足以解釋中俄兩國地方政府行為模式上的區(qū)別,對不稱職官員的懲罰能力才是更為關鍵的因素。本文強調政治激勵的理由和依據(jù)有三個方面:首先,分析中國經(jīng)濟增長中的政治激勵因素是近年國內外文獻的重要發(fā)現(xiàn)。自20世紀80年代初以來,中國地方官員激勵方式發(fā)生重大變化,官員升遷的考核標準由過去以政治表現(xiàn)為主變?yōu)橐越?jīng)濟績效為主,形成了今天流行的基于地方經(jīng)濟發(fā)展的可度量的政績觀;為追求晉升最大化,地方政府官員盡可能促進本地區(qū)的經(jīng)濟增長
7、(徐現(xiàn)祥等,2007)。周黎安(2007a、b)認為,地方官員之間圍繞GDP增長而進行的政治錦標賽是理解政府激勵與增長的關鍵線索。其次,分析干部政績考核的政治激勵具備充分的現(xiàn)實依據(jù)。從制度背景上看,周黎安(2007a、b)指出,改革開放以來政治晉升的最實質性的變化是考核標準的變化,地方首長在任期內的經(jīng)濟績效取代了過去一味強調的政治掛帥。Maskin等人(2000)的研究發(fā)現(xiàn)省級官員在中央委員會席位與該省經(jīng)濟排名之間存在正相關關系。Huang(2002)對1978年以來中國官員治理體制的研究發(fā)現(xiàn),中央
