地方立法可操作性問(wèn)題探究

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1、地方立法可操作性問(wèn)題探究　　【摘要】地方立法是我國(guó)立法體制的重要組成部分，是國(guó)家立法的必要補(bǔ)充，在社會(huì)主義民主政治建設(shè)中具有重要地位和作用。本文就地方立法的可操作性問(wèn)題進(jìn)行了探討，并提出了相關(guān)的對(duì)策?！娟P(guān)鍵詞】地方立法可操作性問(wèn)題地方立法的可操作性，簡(jiǎn)單地說(shuō)就是所立的法規(guī)條文，要有針對(duì)性、適用性，要管用、實(shí)用，能解決實(shí)際問(wèn)題。強(qiáng)調(diào)可操作性的重要性和必要性就在于地方立法的主要功能就是對(duì)法律、行政法規(guī)的細(xì)化補(bǔ)充、拾遺補(bǔ)缺，這既是立法原則，也是質(zhì)量要求，因此地方立法必須具有較強(qiáng)的可操作性。一、可操作性不強(qiáng)是地方立法的普遍缺陷地方立法自1979年開(kāi)展以來(lái)，立法質(zhì)量雖然逐年不斷提高，但針對(duì)性

2、很強(qiáng)、特別管用的法規(guī)并不多?？梢哉f(shuō)，可操作性問(wèn)題并未破題，它已成為地方立法的普遍缺陷和“軟肋”。造成地方立法可操作性不強(qiáng)的原因有：5（1）立法水平不高。具體表現(xiàn)是：1、立法技術(shù)不穩(wěn)定、不成熟，仍處在實(shí)踐探索、學(xué)習(xí)借鑒甚至模仿他人的階段。立法所要解決的主要矛盾和重點(diǎn)問(wèn)題找得不準(zhǔn)，法規(guī)“壽命”較短，平均三五年修改一次。如《甘肅省產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理?xiàng)l例》9年修改了3次，《甘肅省旅游管理?xiàng)l例》4年修改了2次，與第一次內(nèi)容相比，有些已改得面目全非，甚至推倒重來(lái)，立法水平可見(jiàn)一斑。2、參與立法的人員立法技能不高。據(jù)調(diào)查，各省90%以上的法規(guī)草案由政府部門起草，但這些法規(guī)草案的起草人員中，有90%

3、以上的未經(jīng)過(guò)法律知識(shí)和立法常識(shí)的專門培訓(xùn)，其中90%以上的人員也不是立法專職人員，基本上都是兼職或者臨時(shí)性工作人員。[]這三個(gè)90%的狀況既不適應(yīng)新時(shí)期立法工作的需要，也是造成立法質(zhì)量不高的重要原因。審議質(zhì)量不高。審議前準(zhǔn)備不充分，審議時(shí)間短，一般都是一兩個(gè)法規(guī)草案只安排半天時(shí)間進(jìn)行審議；對(duì)審議中出現(xiàn)的較大分歧意見(jiàn)，缺乏辯論和論證機(jī)制；審次制度存在缺陷，一般省市實(shí)行的都是兩審制，并且是連次審議，如果扣除節(jié)假日，實(shí)際研究法規(guī)草案的時(shí)間十分有限。在較短時(shí)間內(nèi)倉(cāng)促出臺(tái)的法規(guī)必然缺乏可操作性。（2）體例上追求“大而全”、“小而全”的多，需要幾條就制定幾條的少。有些法規(guī)的章節(jié)完全和上位法對(duì)應(yīng)

4、相設(shè)，條數(shù)也差不多，但許多內(nèi)容比上位法還原則。如《甘肅省社會(huì)治安綜合治理?xiàng)l例》只有27條，也是章節(jié)式結(jié)構(gòu)，共設(shè)六章。重慶市人大法制委員會(huì)同行研究的結(jié)論是：在法規(guī)項(xiàng)目上，有1/3屬于可以不立的，1/3屬于可立或不可立的，1/3屬于可立的；在法規(guī)條文內(nèi)容上，有1/3屬于可以不寫的，1/3屬于可寫或不可寫的，1/3屬于可寫的。5（3）政策因素的影響。因我國(guó)正處在由人治向法治的轉(zhuǎn)型時(shí)期，管理事務(wù)、調(diào)節(jié)矛盾起支配作用的還是政策，法律的作用居于次要地位，加之一些干部習(xí)慣于用政策，不善于用法律，因而人們對(duì)立法的需求和監(jiān)督?jīng)]有那么迫切，對(duì)條文規(guī)定的內(nèi)容沒(méi)有那么關(guān)心，認(rèn)為法規(guī)規(guī)定是否具體關(guān)系不大，主

5、要還是要靠政策?，F(xiàn)在還經(jīng)常碰到這樣一種怪現(xiàn)象：一部地方性法規(guī)通過(guò)后，政府部門需下發(fā)通知才能執(zhí)行；否則，許多執(zhí)法主體就說(shuō)沒(méi)有接到上面通知，他們不能執(zhí)行。這說(shuō)明人們的法律意識(shí)比較淡薄，法律在社會(huì)中的作用不如政策顯現(xiàn)，這種認(rèn)識(shí)也必然反映到立法工作中來(lái)。二、增強(qiáng)地方立法可操作性的建議（一）提升立法技術(shù)水平（1）加強(qiáng)立法工作機(jī)構(gòu)能力建設(shè)。具體措施包括：建立立法工作人員崗位資格證制度，提高準(zhǔn)入門檻；開(kāi)展多層次理論研究和學(xué)術(shù)交流；深入基層，了解民意，吃透實(shí)情；加強(qiáng)立法人員培訓(xùn)和信息化建設(shè)等。（2）建立立法項(xiàng)目可行性論證制度、評(píng)價(jià)制度和成本效益分析制度、立法質(zhì)量評(píng)估制度、公眾參與制度。不僅對(duì)立法項(xiàng)

6、目的必要性、可行性應(yīng)進(jìn)行充分的論證，還應(yīng)對(duì)調(diào)整某一事項(xiàng)、規(guī)范某一行為、解決某一問(wèn)題所設(shè)立的具體條款進(jìn)行實(shí)用性、操作性評(píng)估。5（3）學(xué)習(xí)借鑒先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)。既要學(xué)習(xí)借鑒市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的成功立法經(jīng)驗(yàn)，還要借鑒吸收我國(guó)歷史上和國(guó)內(nèi)其他省市在立法中的經(jīng)驗(yàn)。但要結(jié)合實(shí)際，切忌死搬硬套。（4）整合現(xiàn)有立法資源。當(dāng)前立法工作人員少、條件差并且分散使用，是地方立法面臨的一個(gè)突出問(wèn)題。如甘肅省政府法制辦公室平均每年要審查、論證30多件法規(guī)和規(guī)章草案，卻只有七八個(gè)立法干部。許多承擔(dān)立法任務(wù)的部門也沒(méi)有立法專業(yè)人士。建議變分散立法為聯(lián)合立法，即在立法初期，由法規(guī)起草部門、政府法制辦公室、科研院所、

7、人大工作機(jī)構(gòu)和相關(guān)專門委員會(huì)抽調(diào)人員，成立聯(lián)合起草修改班子，全過(guò)程參與立法活動(dòng)。這樣做可以減少工作環(huán)節(jié)，減少重復(fù)勞動(dòng)，降低立法成本，提高立法效率和質(zhì)量。5（二）樹立質(zhì)量立法理念。當(dāng)前地方立法的主要矛盾不再是數(shù)量問(wèn)題，而是質(zhì)量問(wèn)題。美國(guó)著名質(zhì)量管理專家朱蘭認(rèn)為：產(chǎn)品質(zhì)量就是產(chǎn)品的實(shí)用性。[]從這個(gè)意義上理解，法規(guī)質(zhì)量就是法規(guī)的實(shí)用性、可操作性。因此，要增強(qiáng)地方立法的可操作性，首先要樹立科學(xué)的立法觀和精品意識(shí)，堅(jiān)持以人為本、立法為民的立法理念，把質(zhì)量要求落實(shí)到法規(guī)制定的立