基于編制層面城市總體規(guī)劃時效性問題思索

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1、基于編制層面城市總體規(guī)劃時效性問題思索　　摘要：城市總體規(guī)劃是建設(shè)和管理城市的基本依據(jù)，是政府重要的公共政策，在城市的建設(shè)發(fā)展中具有不可替代的作用。然而隨著社會經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型，城市總體規(guī)劃面臨諸多困境，尤其城市總體規(guī)劃的時效性備受質(zhì)疑?；诰幹茖用嫣接懗鞘锌傮w規(guī)劃的時效性問題，從總規(guī)過時、失效兩方面深入剖析時效性不足的根源，嘗試從編制理論、編制內(nèi)容、編制組織、審批制度、規(guī)劃方法等幾方面提出改進建議。關(guān)鍵詞：城市總體規(guī)劃；規(guī)劃編制；時效性中圖分類號：TU984文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1674-4144（2013）-08-38-（5）城市總體規(guī)劃（以下簡稱總規(guī)）是

2、建設(shè)和管理城市的基本依據(jù)，是政府重要的公共政策，是一項全局性、綜合性、戰(zhàn)略性的工作，涉及政治、經(jīng)濟、文化和社會生活等各個領(lǐng)域。編制和實施總規(guī)是實現(xiàn)政府戰(zhàn)略目標(biāo)，彌補市場不足，有效配置公共資源，保護資源環(huán)境，協(xié)調(diào)利益關(guān)系，維護社會公平，保持社會穩(wěn)定的重要手段（汪光燾，2007）。[1]13然而，隨著經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型，總規(guī)越來越難以適應(yīng)城市發(fā)展的需求。作為法定規(guī)劃的至高無上權(quán)威性正日益淪落，實際操作中的窘境使得總規(guī)已經(jīng)不能實現(xiàn)引導(dǎo)和調(diào)控城市發(fā)展的初衷。百姓抱怨總規(guī)總是“過時”、規(guī)劃無用，管理部門抱怨總規(guī)總是“失效”，政府抱怨總體規(guī)劃管得太多，難以施展拳腳等質(zhì)

3、疑聲此起彼伏，由此引發(fā)了業(yè)界對“總體規(guī)劃何去何從”的多方思考，并展開一系列的實踐探索與理論研究。各地為彌補總規(guī)的不足之處，適應(yīng)城市快速化發(fā)展，紛紛進行改革探索，概念規(guī)劃、發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、新區(qū)拓展規(guī)劃等應(yīng)運而生；同時國家為提升總規(guī)的地位，加強對城市建設(shè)的監(jiān)督管理，不斷強化近期建設(shè)規(guī)劃法定性。理論方面，諸多學(xué)者[孫施文（2001）[2]、鄒兵（2003）[3]、尹強（2004）[4]、于立（2005）[5]、馬武定等（2006）[6]、仇保興（2009）[7]、韋夢鵑（2010）[8]、趙要偉等（2011）[9]、張京祥（2011）[10]、趙民等（2012）[

4、11]、楊保軍等（2012）[12]]等從近期建設(shè)規(guī)劃法制化、政府事權(quán)變革、實施機制、實施評估等不同角度對總規(guī)變革展開研究?；诖?，不禁想問看似全面客觀、科學(xué)合理的總規(guī)，也是眾多規(guī)劃工作者耗費幾年心血凝結(jié)的成果，為什么在實際操作中會出現(xiàn)時效性不足現(xiàn)象？這些時效性不足與總規(guī)編制體制又是否存在關(guān)聯(lián)？為解決這些困惑，本文僅從總規(guī)編制層面探討總規(guī)的時效性問題，多角度深入剖析總規(guī)時效性不足的根源，并嘗試提出針對性的改進建議。1規(guī)劃時效性的認知13時效是指一定時間內(nèi)能起的作用或發(fā)揮的效力。時效性，是指信息在一定時間階段內(nèi)所起作用或發(fā)揮效力的程度。規(guī)劃時效性，學(xué)術(shù)界暫未

5、有清晰明確的界定。有學(xué)者提出時效主要是時間的長效性，具有遠期效用的含義，認為城市規(guī)劃時效性是指城市規(guī)劃能夠長時間有效地指導(dǎo)城市建設(shè)和城市發(fā)展，強調(diào)規(guī)劃的權(quán)威性和穩(wěn)定性[13]。也有學(xué)者認為規(guī)劃時效性是“城市規(guī)劃生效時與客觀上失去作為指導(dǎo)依據(jù)效用時之間的時間差（時距），同規(guī)劃生效后激起的社會效果的相關(guān)量”[14]，指出“規(guī)劃層次越低，關(guān)注的問題越具體，目標(biāo)越具體，規(guī)劃對策措施就越具體，規(guī)劃的時效性就越強[15]”。筆者認為，規(guī)劃時效性的內(nèi)涵應(yīng)包括以下兩層意義：一是規(guī)劃的及時，規(guī)劃要適應(yīng)城市發(fā)展變化需求，實現(xiàn)動態(tài)更新，以利于城市和諧發(fā)展，體現(xiàn)可生長的規(guī)劃理念。

6、二是規(guī)劃的有效，在規(guī)劃期限內(nèi)能夠有效地指導(dǎo)、調(diào)控城市發(fā)展建設(shè)，保證規(guī)劃穩(wěn)定性和權(quán)威性。2總規(guī)編制層面的時效性不足及原因分析在現(xiàn)行的經(jīng)濟社會發(fā)展背景下，總規(guī)與城市發(fā)展需求漸行漸遠，總規(guī)的“過時”和“失效”已經(jīng)成為一個不爭的事實且呈現(xiàn)日趨嚴(yán)重的態(tài)勢。2.1過時的總規(guī)2.1.1編制用時過長13總規(guī)編制用時一般1-2年，甚至有些長達3-4年之久，編制完成之時已面臨數(shù)據(jù)過時，亟需更新的尷尬境地?？傄?guī)龐雜的編制內(nèi)容是導(dǎo)致編制用時過長的直接原因。總規(guī)涵蓋市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、綜合交通、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施、歷史文化遺產(chǎn)保護、生態(tài)環(huán)境保護、城市防災(zāi)等十多個方面，既要解決城市

7、發(fā)展戰(zhàn)略性、方向性問題，也要考慮工程管網(wǎng)、道路寬度等技術(shù)操作性問題，這其中存在大量沒有必要在該階段明確，實際也無法明確的內(nèi)容。2.1.2審批周期漫長總規(guī)編制期限為20年，近期建設(shè)規(guī)劃為5年，然而總規(guī)從報批到批復(fù)下來一般都需要2年左右。批準(zhǔn)之日，近期建設(shè)已接近尾聲，規(guī)劃陷入與現(xiàn)狀大相徑庭的困境，被迫成為“過時”的規(guī)劃。歸結(jié)原因，一方面是審查內(nèi)容太多、太細，增加了審查時間，隨著國家政策和社會環(huán)境轉(zhuǎn)變，新農(nóng)村建設(shè)、公共安全等內(nèi)容陸續(xù)進入審查范圍，審批時間不斷被延長；另一方面是審查程序繁瑣，以報國務(wù)院的總規(guī)為例，將經(jīng)歷“建設(shè)部（專家）綱要審查、15個部委成果草案審

8、查、部級聯(lián)席會議成果草案審查、國務(wù)院成果報批”四個階段的審查，以及