公共服務(wù)：打造善治政府的主要著力點

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1、公共服務(wù)：打造“善治”政府的主要著力點——北歐國家政府在公共服務(wù)方面的作用、機制及對中國改革的啟示中國的“政府改革”正處在歷史性推進的前夜。在此歷史時刻，從研究和制定推進方略的角度來說，一方面，需要植根本土，對本國政府體制的內(nèi)在矛盾及其運行狀況，有一個比較全面、客觀且鞭辟入里的認識和把握，另一方面，又要開闊視野，對當代世界，特別是一些“社會和諧”國家，在打造“善治（GoodGovernance）”政府方面的經(jīng)驗和做法，有比較深入的考察和了解，以作為推進中國政府改革之鏡借。本著這一宗旨，筆者和中改院的同行專家一起，以“北歐模式：政府職能轉(zhuǎn)變與制度安

2、排”為題，對北歐三國（芬蘭、瑞典、丹麥）進行了比較深入的考察?，F(xiàn)根據(jù)考察內(nèi)容，就北歐國家政府在公共服務(wù)方面的作用、機制及其對中國改革的啟示作一探討。一、北歐國家政府在實施公共服務(wù)方面的四大“基本面”在市場經(jīng)濟條件下，政府經(jīng)濟職能的重點是作好公共服務(wù)，這樣一個理念在考察前我們已經(jīng)確立，但這里的“公共服務(wù)”到底包括什么內(nèi)容，卻若明若暗。此次經(jīng)過實地考察，使我們認識到，北歐國家政府在實施其公共服務(wù)職能方面，已形成一套比較完備的制度體系，其視野比我們預(yù)想的要寬廣，歸納起來主要有以下四大服務(wù)內(nèi)容，或稱四大“基本面”：1.提供面向勞動力市場的“民生性”服務(wù)：

3、重點是促進就業(yè)和增加居民收入，并注重縮小收入差距?！熬蜆I(yè)是民生之本”。北歐國家政府的公共服務(wù)，都把促進就業(yè)放在首位。一是加強財力支持。以瑞典為例，每年各方面用于就業(yè)服務(wù)的資金量約占GDP總量的2.7%（主要是財政提供），其中僅用于失業(yè)人員即占84%。二是加強服務(wù)機構(gòu)，不論是中央層還是地方層，都設(shè)有專門的“勞動力市場管理委員會”，基層還設(shè)有“就業(yè)辦公室”，承擔全國95%的就業(yè)服務(wù)任務(wù)。三是加強政策扶持。例如，芬蘭為鼓勵中小企業(yè)多吸納失業(yè)人員，對其實行減稅4%的優(yōu)惠政策，對失業(yè)人員自己創(chuàng)辦“微型企業(yè)”也給予減稅或補貼。四是加強就業(yè)培訓(xùn)，特別是實行政府

4、、工會和雇主“三位一體”的培訓(xùn)體制，并采用政府“購買培訓(xùn)成果”的機制。五是加強公共項目開發(fā)，直接創(chuàng)造就業(yè)崗位。六是加強預(yù)測和信息交流，以提高就業(yè)服務(wù)的效率和質(zhì)量。從實際情況看，盡管北歐國家也面臨較大的就業(yè)壓力，但近年來在經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)上，失業(yè)率還是不斷下降的。在促進就業(yè)的同時，北歐國家強調(diào)提高居民的收入水平。資料顯示，在近十年間，隨著經(jīng)濟的不斷攀升，芬蘭、瑞典、丹麥的人均收入明顯提高。在收入增長的基礎(chǔ)上，著重把縮小收入差距作為公共服務(wù)的重要內(nèi)容。通過稅收調(diào)節(jié)、財政轉(zhuǎn)移支付和補貼等諸種強有力的再分配機制，初步形成了“兩頭小，中間大”的“橄欖型”分配

5、結(jié)構(gòu)：中等收入群體大約占80%左右，高收入群體和低收入群體大約各占10%左右。三個國家的基尼系數(shù)約在0.25~0.3之間，屬于世界上收入差距最小的國家。當然，由于資本的“累積效應(yīng)”，北歐國家在資本市場上的資本集中度還是比較高的，但通過政府作用來調(diào)節(jié)社會成員的“即期收入”，這一點特別值得借鑒。2.提供促進社會事業(yè)發(fā)展的“公益性”服務(wù)：重點是發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)和教育事業(yè)，建立和完善全方位的社會保障體系。北歐國家政府認為，建設(shè)公共服務(wù)型政府必須把發(fā)展與公共服務(wù)直接相關(guān)的社會事業(yè)作為工作的著力點。一是注重發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。他們把這一點提到“保護人權(quán)”的高度

6、來把握。這些國家均實行普遍的“全民保健”制度，無論城市鄉(xiāng)村，不分國企私企，也不分種族和宗教，實行免費醫(yī)療或基本免費醫(yī)療。近年來雖然對公費醫(yī)療制度進行了一些改革，也開始讓個人承擔一部分就醫(yī)費用，同時降低病假補貼之額度，但從總體上來說社會成員醫(yī)療費用大部分還是由公費來解決的。此外，還特別注重社會公共衛(wèi)生體系，包括農(nóng)村公共衛(wèi)生體系的建設(shè)，這對防止并應(yīng)對衛(wèi)生領(lǐng)域的突發(fā)事件發(fā)揮了保障作用。二是大力發(fā)展國民教育事業(yè)。在這方面可以說實行“舉國體制”。從小學(xué)到中學(xué)到大學(xué)，全部實行免費教育。不但如此，國家還給在校大學(xué)生一定量的生活津貼。為了促進教育事業(yè)發(fā)展，無論是

7、中央財政，還是地方財政，都用相當大的財力來扶持教育，社會的其他力量也捐助教育。據(jù)了解，芬蘭接受高等教育的公民已占到適齡人口的50%以上。三是建立全方位的社會保障體系。北歐國家建立的社會保障體系，可以說廣覆蓋的，人稱“從搖籃到墳?zāi)埂?，包括醫(yī)療保險、失業(yè)保險、退休保險以及殘疾人保險等。盡管這種福利體系使國家財政背上頗為沉重的負擔，而且也存在滋生疏懶的弊端，但給全體社會成員的生存和發(fā)展編織了最基本和最可靠的“安全網(wǎng)”，這也是北歐國家社會穩(wěn)定的一個制度方面的原因。3.提供非競爭性領(lǐng)域的“基礎(chǔ)性”服務(wù)：即在非競爭性基礎(chǔ)領(lǐng)域的重要環(huán)節(jié)和關(guān)鍵部門，提供公共產(chǎn)品

8、和公共服務(wù)。北歐國家有一個理念，凡是能夠市場化的，盡量市場化，讓私人去參與；但該由政府提供的，則責無旁貸地通過舉辦國有企業(yè)或向民企“購買