社會(huì)轉(zhuǎn)型與公共政策創(chuàng)新

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1、社會(huì)轉(zhuǎn)型與公共政策創(chuàng)新［摘要］公共政策是人類面對(duì)日益復(fù)雜的公共事務(wù)所誕生的公共管理工具，是科學(xué)技術(shù)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步相交融的人類知識(shí)結(jié)晶。公共政策的過(guò)程性與動(dòng)態(tài)性特點(diǎn)要求公共政策必須順應(yīng)時(shí)代的變化作出相應(yīng)的調(diào)整和革新，做好公共政策的優(yōu)化與組合，否則只能阻礙時(shí)代的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步。由此，面對(duì)大轉(zhuǎn)型的社會(huì)變革時(shí)代公共政策必須作出回應(yīng)。本文以人事檔案制度為例，說(shuō)明在社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程當(dāng)中公共政策所存在的“二元性”不適應(yīng)問(wèn)題及其原因，并進(jìn)一步指出公共政策創(chuàng)新的路徑選擇。作者認(rèn)為，作為公共管理工具的公共政策是否具有回應(yīng)性是社會(huì)轉(zhuǎn)型增量函數(shù)當(dāng)中的重要變量。［關(guān)鍵詞］社會(huì)轉(zhuǎn)型公共政策創(chuàng)

2、新回應(yīng)型政策人事檔案制度社會(huì)型態(tài)與公共政策范式在社會(huì)的發(fā)展過(guò)程中，我們可以按照社會(huì)的秩序狀況簡(jiǎn)單地把社會(huì)型態(tài)劃分為常態(tài)社會(huì)和非常態(tài)社會(huì)。一般來(lái)說(shuō)，常態(tài)社會(huì)表征為制度規(guī)范、社會(huì)理性、政局穩(wěn)定、生活有序，非常態(tài)社會(huì)表征為制度混沌、社會(huì)病態(tài)、問(wèn)題叢生、生活無(wú)序。為此，為了鞏固公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的權(quán)威地位和建構(gòu)良性的社會(huì)秩序，不同型態(tài)的社會(huì)類型要求不同的“宏觀性”公共物品。比如，針對(duì)常態(tài)型社會(huì)所對(duì)應(yīng)的相對(duì)正態(tài)的公共事務(wù)就必然需要維護(hù)型公共政策，也必然要求常規(guī)性的、程序化的公共管理；與此相反，針對(duì)非常態(tài)型社會(huì)所對(duì)應(yīng)的相對(duì)病態(tài)的公共事務(wù)就必然需要回應(yīng)型公共政策，也必然要求非程序化

3、的公共管理或危機(jī)管理（見(jiàn)表1）。當(dāng)然，這種“兩分法”不是截然對(duì)立的，比如常態(tài)社會(huì)亦存在紛繁復(fù)雜的公共事務(wù)，也需要回應(yīng)型政策和危機(jī)管理，且在一定的時(shí)間段比較突出，如美國(guó)的“911事件”、中國(guó)的SARS危機(jī)等，只不過(guò)相對(duì)于非常態(tài)社會(huì)而言它所表露的顯度、頻率、強(qiáng)度較輕較少而已。同時(shí)，我們發(fā)現(xiàn)一個(gè)社會(huì)并非只是“靜止地”存在僅有的兩種社會(huì)型態(tài)，還存在著一種介于兩者之間的既不是完全意義上的常態(tài)、也不是完全意義上的非常態(tài)的“過(guò)渡”型態(tài)，即通常所謂的“轉(zhuǎn)型社會(huì)”。1其實(shí)，轉(zhuǎn)型社會(huì)是隱含的、必需的社會(huì)型態(tài)形式，任何社會(huì)變遷都無(wú)法擺脫這一階段。表1不同社會(huì)型態(tài)下宏觀性公共物品的提供

4、方式社會(huì)型態(tài)公共物品常態(tài)社會(huì)非常態(tài)社會(huì)公共事務(wù)正態(tài)、靜態(tài)病態(tài)、動(dòng)態(tài)公共政策維護(hù)性回應(yīng)性公共管理常規(guī)管理危機(jī)管理根據(jù)常態(tài)與非常態(tài)性質(zhì)不同的社會(huì)型態(tài)，我們可以發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)型社會(huì)可能存在四種轉(zhuǎn)換形態(tài)2，即非常態(tài)到常態(tài)的過(guò)渡類型（A類）、常態(tài)到非常態(tài)的過(guò)渡類型（B類）、常態(tài)到常態(tài)的過(guò)渡類型（C類）、非常態(tài)到非常態(tài)的過(guò)渡類型（D類）（見(jiàn)圖1）。例如，從舊民主主義革命到新民主主義革命的勝利、從軍閥割據(jù)到國(guó)家統(tǒng)一、從殖民半殖民到國(guó)家獨(dú)立等弱勢(shì)轉(zhuǎn)換成強(qiáng)勢(shì)、負(fù)態(tài)轉(zhuǎn)換成正態(tài)就屬于A類轉(zhuǎn)型形態(tài)；從強(qiáng)大無(wú)比的封建王朝到衰敗破落的殖民半殖民，從國(guó)家獨(dú)立、民族團(tuán)結(jié)到任人宰割、民族分裂等諸如此類強(qiáng)

5、勢(shì)轉(zhuǎn)換成弱勢(shì)、正態(tài)轉(zhuǎn)換成負(fù)態(tài)就屬于B類轉(zhuǎn)型形態(tài)；依此類推，由一種強(qiáng)勢(shì)形態(tài)轉(zhuǎn)換成另一種強(qiáng)勢(shì)形態(tài)或從一種正態(tài)轉(zhuǎn)換成另一種正態(tài)就屬于C類轉(zhuǎn)型形態(tài)，由一種弱勢(shì)形態(tài)轉(zhuǎn)變成另一種弱勢(shì)形態(tài)或從一種負(fù)態(tài)轉(zhuǎn)換成另一種負(fù)態(tài)就屬于D類轉(zhuǎn)型形態(tài)。相比較而言，A、B兩類屬于重度轉(zhuǎn)型，C、D兩類屬于輕度轉(zhuǎn)型，它們所引發(fā)的社會(huì)振動(dòng)幅度顯然不一樣。從四種形態(tài)來(lái)看，B、D是公眾最不愿意看到和接受的，而公眾經(jīng)常討論的也就是A、C兩類。那么，在正常時(shí)期的轉(zhuǎn)型社會(huì)通常指的就是C類，即在良好的統(tǒng)治秩序下社會(huì)形態(tài)從一種正態(tài)轉(zhuǎn)換成另外一種正態(tài)。一般而言，這種轉(zhuǎn)換形態(tài)基本上涉及體制的轉(zhuǎn)軌、制度的變遷、觀念的變

6、更，而不涉及“傷筋動(dòng)骨”顛覆式的政權(quán)更替，可以說(shuō)是一種理性的、“規(guī)則”的形態(tài)變換。非常態(tài)――――→常態(tài)（A）常態(tài)――――→非常態(tài)（B）常態(tài)―――――→常態(tài)（C）非常態(tài)―――→非常態(tài)（D）圖1轉(zhuǎn)型社會(huì)的不同轉(zhuǎn)換形態(tài)不同的社會(huì)型態(tài)需要不同的公共政策范式。比如，按照上述宏觀性公共物品的供給方式，常態(tài)社會(huì)更多地需要維護(hù)型公共政策范式，那就是根據(jù)社會(huì)公共事務(wù)的正常要求通過(guò)公共政策工具開(kāi)展維護(hù)性的常規(guī)化管理；而非常態(tài)社會(huì)更多地需要回應(yīng)型公共政策范式，那就是針對(duì)復(fù)雜多變的公共事務(wù)通過(guò)公共政策工具進(jìn)行回應(yīng)性的非程序化管理。因此，維護(hù)型政策范式與回應(yīng)型政策范式是“有機(jī)社會(huì)”當(dāng)中兩

7、種常見(jiàn)的公共政策范式。根據(jù)著名政策科學(xué)家葉海卡•德洛爾（YehezkelDror）提出的三種公共政策制定類型，即“繁榮時(shí)期的政策制定”、“嚴(yán)重逆境中的政策制定”和“巨大災(zāi)難形勢(shì)下的政策制定”，1我們也可以推導(dǎo)出社會(huì)共同體所存在的三種公共政策范式：順境型政策范式、逆境型政策范式和危機(jī)型政策范式。國(guó)內(nèi)學(xué)者胡寧生教授依據(jù)諾內(nèi)特•塞爾茲尼克《轉(zhuǎn)變中的法律與社會(huì)》對(duì)法律范式所進(jìn)行的一般性劃分而把公共政策范式區(qū)分為壓制型政策范式、自治型政策范式、回應(yīng)型政策范式三種類型2（這里需要說(shuō)明的是，公共政策一般表現(xiàn)為“準(zhǔn)法律”，重大的、穩(wěn)定的、成熟的公共政策會(huì)

8、轉(zhuǎn)化成法律，因而法律范式