試析公路收費權(quán)質(zhì)押

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1、試析公路收費權(quán)質(zhì)押公路收費權(quán)是公路經(jīng)營者依照《中華人民共和國公路法》對過往車輛收取車輛通行費的權(quán)利。公路收費權(quán)屬于一種不動產(chǎn)收益權(quán)。近年來，隨著公路建設(shè)力度不斷加大，出現(xiàn)公路建設(shè)資金短缺，僅僅依靠國家財政投入，已經(jīng)遠遠不能滿足公路建設(shè)資金的需求。所以，公路經(jīng)營者以公路收費權(quán)作為質(zhì)押，向銀行借款就成為解決公路建設(shè)資金短缺的主要途徑。一、公路收費權(quán)質(zhì)押的法律依據(jù)公路收費權(quán)質(zhì)押的提出，首先出現(xiàn)在《國務(wù)院關(guān)于公路項目貸款擔(dān)保問題的批復(fù)》(國函[1999]28號)。該批復(fù)中對此作出規(guī)定：“公路建設(shè)項目法人可以用收費公路的收費權(quán)質(zhì)押方式向國內(nèi)銀行申請抵押貸款，以省級

2、人民政府批準(zhǔn)的收費文件作為公路收費權(quán)的權(quán)利證書，地市級以上交通主管部門作為公路收費權(quán)質(zhì)押的登記部門。質(zhì)權(quán)人可以依法律和行政法規(guī)許可的方式取得公路收費權(quán)，并實現(xiàn)質(zhì)押權(quán)。”而《最高人民法院關(guān)于適用(中華人民共和國擔(dān)保法)若干問題的解釋》(法釋[2004]44號)第九十七條規(guī)定：“以公路橋梁、公路隧道或者公路渡口等不動產(chǎn)收益權(quán)出質(zhì)的，依照擔(dān)保法第七十五條第(四)項的規(guī)定處理。”該解釋中列舉了公路橋梁、公路隧道或者公路渡口的收益權(quán)，卻將最主要的公路收費權(quán)遺漏，并未明確指明。但公路收費權(quán)作為不動產(chǎn)收益權(quán)中的一種，不存在任何爭議。因此可以確定：(1)、以公路收費權(quán)向

3、銀行申請質(zhì)押貸款，符合法律規(guī)定。(2)、公路收費權(quán)質(zhì)押的合法憑證是省級人民政府批準(zhǔn)的收費文件。(3)、以公路收費權(quán)向銀行申請質(zhì)押貸款，必須依法辦理質(zhì)押登記，登記部門為國家交通主管部門和省級人民政府。(4)、公路收費權(quán)出質(zhì)之后，若出質(zhì)人不能履行還款義務(wù)，則作為質(zhì)權(quán)人的銀行可依法行使權(quán)利，從而實現(xiàn)質(zhì)權(quán)。二、以公路收費權(quán)質(zhì)押貸款存在的現(xiàn)實問題(一)、公路收費權(quán)質(zhì)押貸款的衍接問題《中華人民共和國擔(dān)保法》規(guī)定，可以用于抵押擔(dān)保的財產(chǎn)是自己或者第三人所擁有的實物或權(quán)利，進行抵押擔(dān)保之前，必須由具備資質(zhì)的會計師事務(wù)所對擬抵押物進行價值評估，且所擔(dān)保的債權(quán)不得超出抵押物

4、的價值。就新建設(shè)公路項目而言，根據(jù)規(guī)定只能以建設(shè)后的公路申請收費，并經(jīng)省級人民政府批準(zhǔn)后才可以收取車輛通行費。公路在建設(shè)期間直至獲得批準(zhǔn)之前，公路經(jīng)營者尚未取得正式獲準(zhǔn)收費批準(zhǔn)文件，因此建設(shè)期間不能采取收費權(quán)質(zhì)押擔(dān)保。而現(xiàn)實存在的問題是，公路經(jīng)營者如果在建設(shè)階段不能有效投入足夠的資金，公路建設(shè)就不可能進行下去，從而成為半拉子公路工程，不利于公路建設(shè)。所以，在建設(shè)階段或者在受讓收費權(quán)階段，公路經(jīng)營者需要以自身或者第三人的財產(chǎn)、資信進行擔(dān)保。同時，公路經(jīng)營者可以和貸款銀行訂立階段性的擔(dān)保合同，雖然訂立分階段擔(dān)保合同，但前后的擔(dān)保方式并不能是獨立的，而應(yīng)該作為

5、一個整體，在公路建設(shè)階段或者收費權(quán)過戶之前，由投資人或者第三人提供財產(chǎn)、資信擔(dān)保；當(dāng)公路順利進入收費經(jīng)營階段，即以收費權(quán)進行質(zhì)押擔(dān)保，也就是說，貸款銀行可以在主合同中約定由公路收費權(quán)質(zhì)押擔(dān)保替換前一階段的財產(chǎn)、資信擔(dān)保。這樣一來，就解決了前后階段的衍接問題，既為公路經(jīng)營者籌集了建設(shè)資金，又極大地降低了銀行貸款風(fēng)險。(二)、政府信用風(fēng)險對收費權(quán)質(zhì)押的影響問題公路經(jīng)營者以公路收費權(quán)進行質(zhì)押貸款，最終是依靠收取車輛通行費來償還貸款本息。而收費的穩(wěn)定性取決于政府行政許可的穩(wěn)定性和政府是否遵守特許經(jīng)營協(xié)議中的義務(wù)。雖然政府的信用是值得信賴，但也不是絕對的。有些政府

6、出于這樣和那樣的原因，在中途收回或者取消某些特許經(jīng)營權(quán)的情況時有發(fā)生，因此在特許經(jīng)營中的政府信用風(fēng)險是存在的。而一旦特許收費權(quán)被取消或者是政府違反特許經(jīng)營中的協(xié)議，公路收費權(quán)將失去依據(jù)或受到損害，銀行僅僅依賴于公路收費還貸的公路項目貸款則無法收回。雖然，在特許經(jīng)營協(xié)議中可以約定政府回購，并在質(zhì)押合同中約定由出質(zhì)人所獲取的補償金應(yīng)優(yōu)先于償還貸款本息，但關(guān)鍵是政府是否回購或者有回購能力。為了能夠有效規(guī)避政府的信用風(fēng)險，銀行最好能夠提前參與特許經(jīng)營協(xié)議談判，在協(xié)議中約定政府應(yīng)當(dāng)回購或者補償?shù)姆秶皹?biāo)準(zhǔn)，并要求政府為履行回購義務(wù)提供擔(dān)保。(三)、公路經(jīng)營者的信用

7、風(fēng)險對質(zhì)押的影響問題借款合同的簽訂，是借貸雙方在充分協(xié)商的基礎(chǔ)上合意形成，用公路收費權(quán)質(zhì)押借款，不僅要考慮政府的信用風(fēng)險，而且要考慮借款人的信用風(fēng)險。因為銀行實行分業(yè)經(jīng)營體制，不能直接參與公路通行費的收取。公路經(jīng)營者作為借款人，同時又是直接收取車輛通行費的唯一主體，其信用程度如何，將直接影響到借款本息的償還。因此銀行作為質(zhì)押權(quán)人，應(yīng)該注重對公路收費經(jīng)營過程的監(jiān)督，可以派員監(jiān)督公路經(jīng)營者的經(jīng)營管理情況、財務(wù)管理情況、重大資產(chǎn)處置情況及重大訴訟或者賠償情況，也可以委托專門的監(jiān)督機構(gòu)代為履行監(jiān)督職能。三、公路收費權(quán)質(zhì)押貸款的運作模式(一)、公路項目申請貸款的必

8、要條件1、政府批文，其中包括(1)、立項、評估和批準(zhǔn)開工的批文；(2)、政府對征