軌道交通實(shí)施ppp需要關(guān)注的問(wèn)題

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1、軌道交通實(shí)施PPP需要關(guān)注的問(wèn)題史立新國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)經(jīng)濟(jì)體制與管理研宄所市場(chǎng)體系室摘要：針對(duì)城市軌道交通采用PPP運(yùn)作模式，以北京地鐵4號(hào)線(xiàn)為典型案例，就軌道交通實(shí)施PPP進(jìn)行論述。重點(diǎn)對(duì)軌道交通PPP的運(yùn)作框架選擇、融資與治理結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)與分擔(dān)機(jī)制、激勵(lì)與約束問(wèn)題進(jìn)行深入分析和探討。關(guān)鍵詞：軌道交通;PPP;BOT;投融資;1正確看待PPP無(wú)論哪個(gè)領(lǐng)域?qū)嵤㏄PP，首先都要正本清源。PPP的本質(zhì)是在公井服務(wù)領(lǐng)域構(gòu)建一種政府與社會(huì)資木的合作關(guān)系。實(shí)施PPP的項(xiàng)目原則上應(yīng)屬于政府投資范圍，主要是盈利性較差的非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目

2、，第一個(gè)“P”（Public,政府）是項(xiàng)目發(fā)起人。有PPP之前，政府對(duì)這些項(xiàng)目是親力親為，后來(lái)感到“力不從心、為而低效”，促使其改變這種理念，要借助外力也就是第二個(gè)“P”（Private,社會(huì)）來(lái)解決能力和效率問(wèn)題。就公井服務(wù)而言，政府可借助社會(huì)力量，但卻不能因此消除其作為提供者的責(zé)任，必須尋求合作，這就要在運(yùn)作層面解決第三個(gè)“P”（Partnership）的落地問(wèn)題，即運(yùn)作框架。所以，PPP首先是相對(duì)于政府“親力親為”提供公共服務(wù)的理念創(chuàng)新，A的是解決能力不足和效率低下問(wèn)題;而要把這種理念落到實(shí)處，關(guān)鍵是在實(shí)施層面設(shè)

3、計(jì)好項(xiàng)目的運(yùn)作框架。PPP是舶來(lái)品，至今有30多年的歷史，20世紀(jì)90年代廣西來(lái)賓B電廠就是一個(gè)典型案例。國(guó)外PPP基木上都在項(xiàng)目層面“就事論事”，可能只有我國(guó)將其提升到戰(zhàn)略層面，因此被賦予了一些特殊功能。2014年至今，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部等部門(mén)出臺(tái)丫40余份關(guān)于PPP的文件，各地也出臺(tái)丫很多地方性政策，國(guó)務(wù)院法制辦公室正在牽頭制定有關(guān)PPP的立法文件。這些無(wú)疑有助于改善PPP運(yùn)作的宏觀大環(huán)境，但也容易出現(xiàn)“大水漫灌”帶來(lái)的一些問(wèn)題，特別是國(guó)務(wù)院43號(hào)文之后有許多項(xiàng)目按過(guò)去模式難以運(yùn)作，都要靠PPP推進(jìn)。20

4、14—2016年，己公示社會(huì)資本方為中標(biāo)人的PPP項(xiàng)目1775個(gè)，總投資3.0萬(wàn)億元，其屮2016年1401個(gè)，總投資2.4萬(wàn)億元。軌道交通（不含大鐵）2016年至少有26個(gè)PPP項(xiàng)目落地，盡管個(gè)數(shù)不多，但單體項(xiàng)目投資大，總投資約4500億元，在PPP大盤(pán)子中占據(jù)重要地位。此外，2016年中國(guó)國(guó)際工程咨詢(xún)公司（簡(jiǎn)稱(chēng)中咨公同）承擔(dān)了聯(lián)合國(guó)的城市軌道交通PPP國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制定工作，這是我國(guó)第一個(gè)主導(dǎo)制定的PPP國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，也從另一個(gè)側(cè)面反映了軌道交通在PPP中的重要角色。具體到項(xiàng)目層而，PPP是政府與社會(huì)資本做生意，這種生意更重

5、要的是保持長(zhǎng)期合作關(guān)系的問(wèn)題，且雙方關(guān)注點(diǎn)、訴求等又不太一樣，必須通過(guò)一個(gè)好的合作框架充分合理地體現(xiàn)“利益井享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)”原則。真要做到這一點(diǎn)，還需下一番功夫，不僅要在共贏的基礎(chǔ)上搭好合作關(guān)系的架子，還要識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)、找準(zhǔn)激勵(lì)方向，設(shè)計(jì)好可以量化的操作機(jī)制。廣西來(lái)賓B電廠項(xiàng)目屮，政府在很多方面作了承諾，分擔(dān)了更多風(fēng)險(xiǎn)，抬高了履約成本;在已經(jīng)完成的案例中，有很多成功做法，但也有一些試錯(cuò)經(jīng)驗(yàn)，后者更應(yīng)引起高度重視。2軌道交通PPP運(yùn)作框架選擇讓PPP理念落地的運(yùn)作框架多不勝數(shù)，還在不停創(chuàng)新，但都不能脫離項(xiàng)目特點(diǎn)。軌道交通項(xiàng)目的

6、主要特點(diǎn)包括：（1）軌道交通是地方事權(quán)，第一個(gè)“P”是所在城市的地方政府。（2）投資大。平均每公里的建設(shè)成本約7億元，2016年軌道交通PPP項(xiàng)目單體投資約175億元。（3）經(jīng)濟(jì)強(qiáng)度低。面向大眾提供基本交通服務(wù)，公益性強(qiáng)，使用者支付的價(jià)款普遍由政府嚴(yán)格管制且對(duì)完全成木覆蓋率低，需要較多的政府補(bǔ)貼。一定程度上說(shuō)，軌道交通對(duì)公眾是基本品，而對(duì)財(cái)政則像是奢侈品。（4）生命周期長(zhǎng)，是典型的“百年大計(jì)”工程。要統(tǒng)籌遠(yuǎn)近目標(biāo)，既耍解決近期融資建設(shè)問(wèn)題，也耍把降低仝生命周期成本擺在突出位置。（5）專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)。相對(duì)而言，我國(guó)軌道交通建設(shè)

7、上產(chǎn)能優(yōu)質(zhì)明顯，引入高水平運(yùn)營(yíng)商對(duì)PPP項(xiàng)0成功運(yùn)作至關(guān)重要。針對(duì)這些特點(diǎn)，軌道交通PPP項(xiàng)0普遍采用特許經(jīng)營(yíng)方式，國(guó)內(nèi)外都是如此。基本運(yùn)作模式為B0T和T0T。當(dāng)然，實(shí)踐屮可能會(huì)根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況進(jìn)行改良和創(chuàng)新，但都沒(méi)有脫離BOT、TOT的內(nèi)在特質(zhì)。北京地鐵4號(hào)線(xiàn)（簡(jiǎn)稱(chēng)4號(hào)線(xiàn)）模式就是在BOT基礎(chǔ)上的一種創(chuàng)新。實(shí)際上，TOT模式也是軌道交通PPP項(xiàng)目的重要選項(xiàng)，但鑒于目前絕大多數(shù)軌道交通PPP項(xiàng)目都存在建設(shè)期融資問(wèn)題，借鑒4號(hào)線(xiàn)案例，著重探討基于BOT模式的運(yùn)作框架。4號(hào)線(xiàn)模式作為BOT模式的一種變形，核心是沒(méi)有以項(xiàng)目

8、整體為對(duì)象實(shí)施BOT，而是參照鐵路上的“網(wǎng)運(yùn)分開(kāi)”，將項(xiàng)目拆分為A、B兩大資產(chǎn)包。其中，A部分側(cè)重于“線(xiàn)”，主要洞體、線(xiàn)路等工程，由4號(hào)線(xiàn)公司（北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司（簡(jiǎn)稱(chēng)京投）下屬的全資子公司）投資建設(shè);B部分側(cè)重于“運(yùn)”，主要是車(chē)輛、售檢票系統(tǒng)等運(yùn)輸設(shè)施裝備，以社會(huì)資本為主設(shè)立PPP公司（北京京港地鐵有限公司）進(jìn)行投資建設(shè)