國有林區(qū)就業(yè)與社會保障制度重構(gòu)

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1、國有林區(qū)就業(yè)與社會保障制度重構(gòu)05　　一、研究背景與理論基礎(chǔ)　　國有林區(qū)發(fā)展經(jīng)歷了一個特殊的歷史過程。由于長期計劃經(jīng)濟體制與過度消耗森林資源的制度慣性和累積效應(yīng)，國有林區(qū)森林生態(tài)功能及承載力嚴重下降，可采資源幾近枯竭，帶來了生態(tài)環(huán)境惡化的嚴重后果。全面停止天然林商業(yè)性采伐是黨中央國務(wù)院作出的重大戰(zhàn)略決策，目的是建立國有林區(qū)新體制，推動林業(yè)發(fā)展模式由木材生產(chǎn)為主轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)修復和建設(shè)為主[1]。這一重大制度變遷涉及林區(qū)一系列改革與制度創(chuàng)新。由于國有林區(qū)長期以來實行政企合一的管理體制，就業(yè)和社保領(lǐng)域計劃體制積淀較深，形

2、成了制度變遷過程中的典型路徑依賴現(xiàn)象，停伐后新老矛盾交織，傳統(tǒng)制度供給與多元利益訴求并存，從而提出了國有林區(qū)就業(yè)和社會保障制度重構(gòu)的現(xiàn)實需求?！　♂槍辛謪^(qū)改革與發(fā)展，國內(nèi)學者大多集中于以下三個問題開展研究：一是解決林區(qū)貧困和就業(yè)問題[2]，　　論證了就業(yè)與貧困的關(guān)系，闡述了通過多種途徑拓寬林區(qū)就業(yè)渠道的方法。二是國有林區(qū)社會保障問題的宏觀或?qū)嵶C研究　　，主要從林區(qū)改革的制度變遷過程分析不同時期我國林區(qū)社會保障制度的時效及其變化，運用描述性統(tǒng)計分析方法、逆概率加權(quán)法、Probit模型、多元線性回歸分析模型等計量

3、方法實證分析林區(qū)各項改革對職工家庭收入、就業(yè)及相關(guān)福利保障的影響[3]。三是林區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化問題研究，闡述了林區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演變及差異，并對林區(qū)主導產(chǎn)業(yè)進行識別和分析[3]，針對林區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似度較高等問題提出產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的對策建議?！　‖F(xiàn)有研究成果為國有林區(qū)改革和發(fā)展提供了有價值的參考，但缺乏對制度供給不足問題的分析和考量，且缺少制度變遷過程中的動態(tài)數(shù)據(jù)的分析和支持，更未從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化與就業(yè)和社會保障間的制度協(xié)同視角探索制度重構(gòu)的框架和路徑。因此，需要從制度供給創(chuàng)新層面破解林區(qū)就業(yè)和社會保障難題?！　⌒轮贫葘W派

4、代表人物、美國經(jīng)濟學家道格拉斯?諾斯（DouglassC?North，1920-2015），以制度變遷理論強調(diào)了制度因素的重要性，1993年他在《經(jīng)濟史中的結(jié)構(gòu)與變遷》中提出了包括產(chǎn)權(quán)理論、國家理論和意識形態(tài)理論在內(nèi)的制度變遷理論，認為關(guān)于產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)變革制度的變遷是經(jīng)濟增長的決定因素[4]。本文依據(jù)制度變遷理論，對吉林省國有林區(qū)全面停伐后出現(xiàn)的發(fā)展困境進行實證分析和定量研究，嘗試解決兩個問題：一是從制度需求和供給層面回答如何實現(xiàn)林區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與就業(yè)社保的制度均衡；二是從機制協(xié)同層面回答國有林區(qū)社保

5、制度改革的取向和路徑，從而重構(gòu)體現(xiàn)社會政策托底的三方協(xié)同社保制度框架?！　《辛謪^(qū)發(fā)展困境分析：以吉林省為例　　吉林省國有林區(qū)集中分布在東部長白山地區(qū)，主要包括隸屬于吉林森工集團和長白山森工集團的18個國有林業(yè)局，以及輝南、長白、安圖、上營四個森林經(jīng)營局，均為天然林保護工程區(qū)，總經(jīng)營面積萬公頃，有林地面積365萬公頃，活力木蓄積億立方米，森林覆蓋率%，林業(yè)人口44萬人，截至2015年末，在冊職工萬人，不在崗26萬人，離退休萬人。國家實施天然林資源保護工程以來，吉林省逐年調(diào)減采伐限額，到2014年采伐量已調(diào)減到

6、134萬立方米[5]。自2015年4月起，國有林區(qū)全面停止了天然林商業(yè)性采伐，林區(qū)生存發(fā)展面臨四個困境：　?。?）運轉(zhuǎn)困境。長期以來，國有林區(qū)森工企業(yè)的主業(yè)是采伐，為國家經(jīng)濟建設(shè)提供木材，企業(yè)運轉(zhuǎn)支出完全靠采伐收入。停伐后企業(yè)收入大幅減少，雖然也發(fā)展了一些轉(zhuǎn)型產(chǎn)業(yè)，但基本處于規(guī)模小、層次低的起步階段，尚未形成維系林區(qū)運轉(zhuǎn)的支撐能力，使林區(qū)正常運轉(zhuǎn)舉步維艱。停伐前，18個國有林業(yè)局木材產(chǎn)量134萬立方米，采伐剩余物54萬噸，按照木材售價1579元/立方米、采伐剩余物500元/噸計算（2014年），銷售收入234億元

7、[6]。停伐后國家按1000元/立方米給予停伐補貼，企業(yè)年均短收近10億元，而林區(qū)運轉(zhuǎn)費用并未減少，工資物價上漲還加劇了企業(yè)開支壓力。部分企業(yè)靠貸款給職工開支，到期不能還貸銀行就會停貸，企業(yè)面臨生存危機?！　。?）就業(yè)困境。停伐后從事木材采運和加工的企業(yè)相繼停產(chǎn)，從業(yè)人員下崗萬人，加上天保工程一期時一次性安置職工135萬人，國有林區(qū)無崗人員達萬人[7]，面臨重新?lián)駱I(yè)，使林區(qū)就業(yè)空間進一步收窄。盡管森工企業(yè)通過增加管護、防火、培育等崗位暫時轉(zhuǎn)崗安置了一批人，但仍有萬余人未能穩(wěn)定就業(yè)，由于這一群體長期生活在林區(qū)，缺少

8、轉(zhuǎn)移就業(yè)技能，再就業(yè)難度較大。如表1所示。　?。?）保障困境。停伐后由于企業(yè)收入銳減，直接影響到林區(qū)職工社會保障繳費，突出表現(xiàn)為離退休職工醫(yī)療保險躉繳和老工傷躉繳難以為繼。截至2015年末，18個國有林業(yè)局離退休職工萬人，兩項躉繳年需資金億元[8]，停伐前企業(yè)尚可維持，停伐后這筆開支成為無源之水，造成離退人員人心惶惶，這種焦慮情緒傳導給在崗職工，使其后顧之憂愈發(fā)沉重，將直