完善我國城鄉(xiāng)規(guī)劃評估機(jī)制的難點和對策

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1、完善我國城鄉(xiāng)規(guī)劃評估機(jī)制的難點和對策劉晟呈魯承斌郭新天【摘要】在任何一個系統(tǒng)中，機(jī)制都起著基礎(chǔ)性的、根本的作用。目前，城鄉(xiāng)規(guī)劃評估作為規(guī)劃修編的必要程序，已經(jīng)納入到城鄉(xiāng)規(guī)劃編制的體系范疇。但這一基于“總規(guī)修編”的程序性評價機(jī)制，在城市化快速發(fā)展時期，外部條件不斷變化的情況下，難以發(fā)揮提高城鄉(xiāng)規(guī)劃管理水平的現(xiàn)實意義。那么如何建立一套適應(yīng)當(dāng)前新形勢新要求的城鄉(xiāng)規(guī)劃機(jī)制，使城鄉(xiāng)規(guī)劃評估得到良性運行和管理呢？這套機(jī)制應(yīng)包括哪些組成部分，又應(yīng)如何運作呢？本文針對當(dāng)前我國城鄉(xiāng)規(guī)劃評估工作機(jī)制的現(xiàn)狀，分析完善我國城鄉(xiāng)規(guī)劃評估機(jī)制的難點，并試圖提出三個方面的解決對策即從自

2、我評價向第三方主導(dǎo)、多方參與評價轉(zhuǎn)變；建立自上而下的城鄉(xiāng)規(guī)劃定期評估體系；建立健全城鄉(xiāng)規(guī)劃評估法制保障體系?！娟P(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)規(guī)劃評估機(jī)制；多元的評估主體；定期的評估體系；健全的法制保障體系“機(jī)制”一詞最早源于希臘文，原指機(jī)器的構(gòu)造和動作原理。對機(jī)制的這一本義可以從以下兩方面來解讀：一是機(jī)器由哪些部分組成和為什么由這些部分組成；二是機(jī)器是怎樣工作和為什么要這樣工作。在任何一個系統(tǒng)中，機(jī)制都起著基礎(chǔ)性的、根本的作用。在理想狀態(tài)下，有了良好的機(jī)制，甚至可以使一個社會系統(tǒng)接近于一個自適應(yīng)系統(tǒng)——在外部條件發(fā)生不確定變化時，能自動地迅速做出反應(yīng)，調(diào)整原定的策略和措施，

3、實現(xiàn)優(yōu)化目標(biāo)。2008年1月1日起施行的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，第一次從法律層面上對規(guī)劃評估進(jìn)行了規(guī)定：在第四十六條規(guī)定，“省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的組織編制機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門和專家定期對規(guī)劃實施情況進(jìn)行評估?！蹦壳?，按照這一規(guī)定要求，我國許多城市都開展了城鄉(xiāng)規(guī)劃總體評估的研究和實踐。雖然從理論到實際取得了一定成績，但是我國的規(guī)劃評估還處于初級階段，尚未建立起一整套完善的評估機(jī)制，評估內(nèi)容缺乏統(tǒng)一規(guī)范，評估標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，評估過程難以操作，對于評估結(jié)果的應(yīng)用也沒有具體要求。在城市化快速發(fā)展時期，外部條件不斷變化的情況下，城鄉(xiāng)規(guī)劃評估

4、難以發(fā)揮提高城鄉(xiāng)規(guī)劃管理水平的現(xiàn)實意義。那么如何使城鄉(xiāng)規(guī)劃評估得到良性運行和管理呢？這套機(jī)制應(yīng)包括哪些組成部分，又應(yīng)如何運作呢？11.我國城鄉(xiāng)規(guī)劃評估發(fā)展現(xiàn)狀1.1我國城鄉(xiāng)規(guī)劃評估的內(nèi)容我國城鄉(xiāng)規(guī)劃評估尚未形成一套完整的機(jī)制，具體實踐案例多為城市總體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃評估、總體規(guī)劃實施評估，以及規(guī)劃評估技術(shù)方法的研究階段等。1.1.1城市總體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃評估2000年，廣州市城市規(guī)劃局完成了《廣州城市建設(shè)總體戰(zhàn)略概念規(guī)劃綱要》（以下簡稱“2000年戰(zhàn)略規(guī)劃”），此后，分別于2003年、2006年開展了2000年戰(zhàn)略規(guī)劃實施檢討，開創(chuàng)并初步建立了城市總體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)

5、劃層面的動態(tài)實施檢討機(jī)制。2003年由廣州市政府主辦、市規(guī)劃局承辦，召開了“廣州市城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃實施總結(jié)研討會”，吳良鏞、周干峙等院士和全國著名專家學(xué)者出席了研討會。參與單位和專家學(xué)者對三年來規(guī)劃實施取得的成績，城市功能布局、空間結(jié)構(gòu)得以優(yōu)化給予了評價和建議，為進(jìn)一步充實和調(diào)整城市總體發(fā)展戰(zhàn)略起到重要的作用。2006年，廣州市再次邀請時任建設(shè)部總規(guī)劃師陳曉麗，工程院院士、中規(guī)院顧問總工鄒德慈等30多位城市規(guī)劃和城市交通專家，召開廣州城市總體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃城市交通論壇，對戰(zhàn)略規(guī)劃的綜合交通專項進(jìn)行實施回顧研討。1.1.2城市總體規(guī)劃實施評估近年來我國地市級及

6、其以上，以及在國內(nèi)具有一定影響力的城市如上海、北京、天津、寧波、東莞、重慶等市，順應(yīng)政策與時代的發(fā)展需要開展了城市規(guī)劃評估工作，規(guī)劃評估層次多為城市總體規(guī)劃。上海市城市總體規(guī)劃評估工作是從城市總體規(guī)劃實施環(huán)境、城市發(fā)展規(guī)模、城市空間結(jié)構(gòu)與城鄉(xiāng)體系、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、歷史文化保護(hù)、水資源、能源與環(huán)境八個方面分析評估，結(jié)合現(xiàn)狀發(fā)展比照、規(guī)劃實現(xiàn)情況、規(guī)劃建設(shè)趨勢、規(guī)劃環(huán)境變化的評估，深刻揭示城市發(fā)展的特點。通過規(guī)劃實施評估成果顯示出上海城市規(guī)劃建設(shè)方式也將面臨著兩個日顯急迫的轉(zhuǎn)變要求：一是城市整體開發(fā)建設(shè)將從側(cè)重發(fā)展規(guī)模和速度開始向側(cè)重發(fā)展效率和質(zhì)

7、量轉(zhuǎn)變：一是城市各個系統(tǒng)的建設(shè)將從單個的物質(zhì)空間落地向追求綜合效率轉(zhuǎn)變。因而研究提出城市總體規(guī)劃在方法論層面必須要實現(xiàn)“兩個轉(zhuǎn)變”。首先是在規(guī)劃內(nèi)容上實現(xiàn)由規(guī)定性技術(shù)方案向倡導(dǎo)性空間發(fā)展政策的轉(zhuǎn)變；其次是在規(guī)劃編制上實現(xiàn)由目標(biāo)終極型導(dǎo)向向過程控制型導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變。北京市城市總體規(guī)劃實施評估是就2004年版總體規(guī)劃的實施情況作評估報告，比較充分地反映了總體規(guī)劃實施過程中存在的突出問題：2004年版總體規(guī)劃所期待的“最優(yōu)的結(jié)構(gòu)”2多中心，今日未能顯現(xiàn)。相反，在過去六年中，被總體規(guī)劃認(rèn)為存在嚴(yán)重弊端的單中心城市結(jié)構(gòu)，被進(jìn)一步強(qiáng)化。新城綜合功能尚顯不足，產(chǎn)業(yè)與居住脫節(jié)

8、狀況比較普遍，沒有有效發(fā)揮總體規(guī)劃中提出的疏解中心城人口和功能、聚