“非城市建設(shè)用地”的概念辨析及其規(guī)劃控制策略

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1、“非城市建設(shè)用地”的概念辨析及其規(guī)劃控制策略程遙趙民【摘要】一般認(rèn)為，“非城市建設(shè)用地”是保障城幣健康、可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和城市牛態(tài)文明建設(shè)的重要因素。口20世紀(jì)90年代末以來，該命題引起了規(guī)劃業(yè)界和學(xué)界的較多關(guān)注。然而，就忖前的研究來看，還存在概念界定模糊、研究規(guī)范性差、規(guī)劃成果實效性茅等問題。有鑒于此，本文首先整理“非城市建設(shè)用地”的相關(guān)概念及其演變過程，梳理相關(guān)規(guī)劃研究成果，從而對有關(guān)研究中的“非城市建設(shè)用地”的實質(zhì)內(nèi)涵有所把握。進(jìn)血，通過借鑒若干國外非建設(shè)用地分類與規(guī)劃管理經(jīng)驗，并結(jié)合我國即將實施的新版《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)川地標(biāo)準(zhǔn)》，提出重新界定“

2、非城市建設(shè)川地”的思路，指出應(yīng)將其理解為具有某些共同屬性“川地分類”，川于令關(guān)的規(guī)劃編制。最后，基于新版《城市川地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》，試對這類用地的規(guī)劃控制方法提出若干建議?！娟P(guān)鍵詞】非城市建設(shè)用地；分類標(biāo)準(zhǔn)；規(guī)劃控制；國際經(jīng)驗1研究對象及國內(nèi)研究綜述1.1概念源起“城市建設(shè)用地”是我國特有的概念，1991年開始實施《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GB137-90,以下簡稱“90國標(biāo)”）后得以在全國范圍內(nèi)運用。“90國標(biāo)”中規(guī)定，“城市建設(shè)用地應(yīng)包括分類中的居住用地、公共設(shè)施用地、工業(yè)用地、倉儲用地、對外交通用地、道路廣場用地、市政公用設(shè)施用地、綠地和特殊

3、用地九大類用地，不應(yīng)包括水域和其它用地”，以此作為城帀總體規(guī)劃中用地指標(biāo)計算與控制的分類對象①。某種程度上，城帀建設(shè)用地概念的產(chǎn)牛及其對應(yīng)的指標(biāo)控制體系反映了1980年代末、1990年代初計劃經(jīng)濟(jì)對于我國城市規(guī)劃與管理思路的彩響。而“非城市建設(shè)用地”他稱“城市非建設(shè)用地”）是一個相對于“城市建設(shè)用地”的概念。無論是從其命名，還是概念的源起與發(fā)展來看，“非城W建設(shè)用地”都是由“城W建設(shè)川地”派生而來。爭實上，所謂的“非城市建設(shè)川地”概念并沒佇在“90國標(biāo)”或其他國家級法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)屮正式出現(xiàn)，但它在一些地方立法屮獲得了“法定性”?！渡钲谑谐鞘幸?guī)劃條例》（1998）第37條

4、規(guī)定非城市建設(shè)用地包括農(nóng)業(yè)保護(hù)川地、自然植被保護(hù)區(qū)、水源保護(hù)區(qū)用地，組團(tuán)隔離帶用地四類，但并未對這一概念加以明確界定。此后，“非城市建設(shè)用地”概念逐步為規(guī)劃界所關(guān)注；尤其是自2004年起，成都、重慶、杭州、廈門等地的“非（城市）建設(shè)川地規(guī)劃（研究）”相繼出現(xiàn)，掀起了國內(nèi)對于該領(lǐng)域的研究熱情。如果說“城市建設(shè)用地”概念反映的是我國1990年代初期以城市開發(fā)建設(shè)活動為中心的規(guī)劃理念和城市建設(shè)管理思路，那么“非城市建設(shè)川地”概念的捉出與被關(guān)注則反映了社會對壞境與資源保護(hù)的重視，以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等新發(fā)展觀的確立；亦可以說，它是在“城市規(guī)劃”向“城鄉(xiāng)規(guī)劃”演進(jìn)過程中，研究視角與對

5、象、規(guī)劃理念與工作思路等多方而轉(zhuǎn)變的產(chǎn)物。1.2國內(nèi)有關(guān)研究綜述1.2.1相關(guān)概念界定②雖然''非城市建設(shè)用地”概念的產(chǎn)生與興起具有積極意義，但相比城市建設(shè)用地較為明確的概念與功能界定，“非城市建設(shè)用地”的內(nèi)涵始終缺乏統(tǒng)一和明晰的定義。雖然從“90國標(biāo)”對于城市建設(shè)川地的定義上可以推斷，“非城市建設(shè)丿U地”是指總體規(guī)劃確定的城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)“水域和其它用地”，即E類用地：但在一些相關(guān)規(guī)劃研究中，包括綠地（邢忠等,2006；黃光宇，2006）、文物古跡用地（郭紅雨等,2011）、市政公用設(shè)施用地（謝英挺,2005；陳志誠，2010)等“90國標(biāo)”中的城市建設(shè)用地和“城市發(fā)

6、展備用地”(張永剛,1999；馮雨峰,2003)也被視為了“非城市建設(shè)用地”?？偨Y(jié)對于“非城市建設(shè)用地”的界定，其中較為有代表性的觀點包括：(1)結(jié)合既有法定土地分類［“90國標(biāo)”和《十.地利用現(xiàn)狀分類(GBT21010-2007)》］,認(rèn)為“非城市建設(shè)用地”為國標(biāo)的G類，或土地分類中的耕地、園地、林地、草地、水域及水利設(shè)施用地和其他土地分類(謝英挺，2005)o(2)《深圳市城市規(guī)劃條例》及《深圳市城市總體規(guī)劃(1996-2010)》中所提出的“非城M建設(shè)用地”。③大致是指規(guī)劃期內(nèi)，城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)不被用于城帀建設(shè)的用地。類似界定述出現(xiàn)在馮雨峰等(2003)、杭州

7、市規(guī)劃局(2004)④的相關(guān)研究中。(3)羅震東等(2007)所提出的“非城市集中建設(shè)用地”和陳眉舞等(2010)所提出的“城市非建設(shè)用地”類似，是指“城山規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)不用于集中城市建設(shè)的用地”。(4)黃光宇(2006)定義的“城市非建設(shè)川地”，以及邢忠等(2006)提出的“城鎮(zhèn)地域內(nèi)的非建設(shè)性用地”則將“非城帀建設(shè)用地”的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大至基于某種原則而必須保護(hù)與控制開發(fā)的川地，其中后者的范圍更是延仲至整個城鎮(zhèn)地域范圍。⑤1.2.2相關(guān)規(guī)劃研究概念界定的模糊和不確定造成了“非城市建設(shè)用地”的自身邏輯悖論，使得相關(guān)規(guī)劃在研究對象上界定不一。由于將綠地，文物古跡川地