0730.城鄉(xiāng)非建設(shè)用地概念界定辨析

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1、0730.城鄉(xiāng)非建設(shè)用地概念界定辨析舒沐暉【摘要】當(dāng)前學(xué)術(shù)界存在著不同的城市非建設(shè)用地的概念界定，給相關(guān)研究帶來(lái)困惑。本文通過(guò)對(duì)當(dāng)前四個(gè)主要的概念提法和相應(yīng)的界定進(jìn)行了收集整理，并從空間范圍、區(qū)別于城市建設(shè)用地的關(guān)鍵特征、功能屬性、研究對(duì)象構(gòu)成、與城市建設(shè)用地的關(guān)系等五個(gè)方面進(jìn)行梳理和對(duì)比，認(rèn)為在相同的研究基礎(chǔ)和目的之上，存在著兩個(gè)不同的概念界定，分別體現(xiàn)在研究的視角、研究成果的應(yīng)用、研究的側(cè)重點(diǎn)等方面。由此提出在“城鄉(xiāng)一體化”規(guī)劃理念轉(zhuǎn)型的背景下，建議以“城鄉(xiāng)非建設(shè)用地”形成統(tǒng)一的概念提法，其界定內(nèi)涵包含城鎮(zhèn)內(nèi)外兩個(gè)空間層面、以突出自然屬性為主，突出其對(duì)城鎮(zhèn)功能和空間結(jié)構(gòu)上的生態(tài)

2、支撐作用，與城鄉(xiāng)建設(shè)用地形成相互依賴和包容的平等關(guān)系?！娟P(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)非建設(shè)用地概念界定辨析近年來(lái)，城市非建設(shè)用地的研究日益得到學(xué)術(shù)界的重視?！胺墙ㄔO(shè)用地規(guī)劃研究的出現(xiàn)是與中國(guó)城市都市區(qū)化進(jìn)程密切相關(guān)的，是應(yīng)對(duì)快速城市化過(guò)程對(duì)中國(guó)原有城①市規(guī)劃體系、體制的沖擊的積極反應(yīng)?！钡鳛橐粋€(gè)在傳統(tǒng)規(guī)劃與管理中被忽視的領(lǐng)域，在其概念界定上存在著多種不同的提法及界定內(nèi)涵，給相應(yīng)的研究帶來(lái)很多的困惑，為此本論文希望通過(guò)對(duì)概念的辨析來(lái)理清研究的思路和重點(diǎn)。1.現(xiàn)有主要概念界定國(guó)內(nèi)最早出現(xiàn)類似概念的是在1991年修訂的香港城市規(guī)劃條例中，明確的提出②了“城市非建設(shè)性用地”的組成，內(nèi)地自從《深圳市城市總

3、體規(guī)劃（1996-2010）》中創(chuàng)新性劃分八大類用地類型以來(lái)，我國(guó)眾多學(xué)者和一些地方根據(jù)各自開展的研究和實(shí)踐活動(dòng)，從不同的角度提出了很多概念提法和相應(yīng)的界定，主要包括以下四個(gè)主要的概念：1.1非城市建設(shè)用地張永剛（1999）總結(jié)《深圳市城市總體規(guī)劃（1996-2010）》中的用地分類，認(rèn)為總規(guī)中的八大類用地類型中除城市建設(shè)用地以外的農(nóng)田保護(hù)用地、水源保護(hù)用地、組團(tuán)隔離帶用地、旅游休閑用地、郊野游覽用地、自然生態(tài)用地和遠(yuǎn)期發(fā)展備用地等都屬于“非城市建設(shè)用地”，并總結(jié)認(rèn)為“非城市建設(shè)用地是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)對(duì)應(yīng)城市建設(shè)用地的土地資源總稱”，并指出“城市整體生態(tài)圈的建構(gòu)不容忽視，非建設(shè)用地是城

4、市生態(tài)圈的重要載體，對(duì)這部分土地資源的有效控制和管理具有深遠(yuǎn)的意義，是提③高城市環(huán)境質(zhì)量的關(guān)鍵所在。”馮雨峰、陳瑋（2003）明確的提出了“非城市建設(shè)用地”是指“城市總體規(guī)劃所確定的，城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，在規(guī)劃期內(nèi)不被用于城市建④設(shè)的用地”；謝英挺（2005）在《廈門市非城市建設(shè)用地控制規(guī)劃》的基礎(chǔ)上，認(rèn)可這個(gè)概念提法及內(nèi)涵，并補(bǔ)充“它在空間上表現(xiàn)為‘城市建設(shè)用地’范圍以外的‘空白’區(qū)域，而在發(fā)展變化上始終處于一種相對(duì)于城鎮(zhèn)擴(kuò)張而‘此消彼長(zhǎng)’的變化狀態(tài)。??非城市建設(shè)用地是生態(tài)環(huán)境主要承擔(dān)者、是城市景觀品質(zhì)的重要塑造者、是⑤城鎮(zhèn)拓展空間的支持者、是城鎮(zhèn)的生產(chǎn)生活物質(zhì)的供應(yīng)者?！蓖鯋勖?/p>

5、、劉加林（2005）⑥也認(rèn)可這種提法。羅震東、張京祥（2007）提出了內(nèi)涵類似的“非城市集中建設(shè)用⑦⑧地”提法和“非城市建設(shè)用地規(guī)劃”的初步構(gòu)想。1.2非建設(shè)用地（或城市規(guī)劃區(qū)非建設(shè)用地）胡細(xì)銀、廖永生（1998）最早提出了“城市規(guī)劃區(qū)非建設(shè)用地”概念，認(rèn)為“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設(shè)用地和非建設(shè)用地是城市形態(tài)的兩大組成部分”，非建設(shè)用地是“從環(huán)境、生態(tài)和可持續(xù)發(fā)展的角度來(lái)看”，其中“生態(tài)敏感區(qū)是城市中非建設(shè)用地的典⑨型類別”?！逗贾莩鞘蟹墙ㄔO(shè)用地控制規(guī)劃研究報(bào)告》中明確了“非建設(shè)用地”概念，與上述“非城市建設(shè)用地”一致，也是“在城市規(guī)劃管理控制區(qū)域范圍內(nèi)，城市規(guī)劃確定的一定時(shí)期內(nèi)不得用于各

6、項(xiàng)城市建設(shè)的土地”。建設(shè)用地與非建設(shè)用地的劃分標(biāo)準(zhǔn)是該地是否用于或規(guī)劃用于各類建筑物、構(gòu)筑物、交通設(shè)施的建設(shè)，劃分為五種類⑩型：景觀生態(tài)類、歷史文化保護(hù)類、工程技術(shù)類、農(nóng)田保護(hù)類、戰(zhàn)略控制類。邢仲余（2010）則根據(jù)建設(shè)部《城市規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容暫行規(guī)定》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為依據(jù)提出對(duì)“非建設(shè)用地”進(jìn)行控制，認(rèn)為“非建設(shè)用地簡(jiǎn)單的說(shuō)就是一定時(shí)期或長(zhǎng)期不11用于建造建筑物、構(gòu)筑物的土地?！?012年開始實(shí)施的《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GB50137-2011）使用的提法就是這個(gè)。1.3非建設(shè)性用地（或城鎮(zhèn)地域內(nèi)的非建設(shè)性用地）香港1991年在其修訂的城市規(guī)劃條例中的概念提法是“非

7、建設(shè)性用地”，包括：景觀保護(hù)區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)、郊野公園、國(guó)家公園、綠帶、鄉(xiāng)村發(fā)展、露天倉(cāng)庫(kù)等。邢忠等（2006）提出了“城鎮(zhèn)地域內(nèi)的非建設(shè)性用地”：“與城鎮(zhèn)建設(shè)用地直接相關(guān)，因地質(zhì)地貌或特殊生態(tài)價(jià)值而不可建的生態(tài)敏感區(qū)，或?qū)Τ擎?zhèn)持續(xù)發(fā)展具有支撐作用而必須保護(hù)和控制開發(fā)的地域，它涉及城鎮(zhèn)內(nèi)外兩個(gè)空間層面，城鎮(zhèn)外圍包括風(fēng)景名勝區(qū)、濕地、水源保護(hù)區(qū)等生態(tài)敏感區(qū)，基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、地下礦產(chǎn)資源分布區(qū)等，城鎮(zhèn)內(nèi)部包括需要保護(hù)的自然山體、水體和各類城市綠地?！薄拔闹械某擎?zhèn)建設(shè)用地為狹